Áreas Metropolitanas Santafesinas: primera ley argentina de vocación amplia.  

Marchiaro, Enrique José.

Microjuris, versión digital, 12-12-2016.

Sumario:

1-Área metropolitana y derecho en Argentina.

2-Del área metropolitana del Gran Rosario a la ley santafesina.

3-Ley 13.532 de Áreas Metropolitanas.

4-Bibliografía.

Resumen: Argentina cuenta con escasa cultura inter jurisdiccional, por ello tenemos estructuras metropolitanas consolidadas, lo cual   es tan importante que explica –entre otros motivos- nuestro subdesarrollo. Es que uno de los índices para medir el desarrollo no es otro que la articulación competencial, siendo las áreas metropolitanas un espacio institucional fundamental.

De allí que toda ley en la materia es bienvenida, sobre todo cuando la misma es de buena factura y viene precedida de un proceso real, como es el caso rosarino.

1-Área metropolitana y derecho en Argentina:

Una de las grandes limitaciones institucionales argentinas es el escaso diseño inter jurisdiccional, lo que en buena parte deriva de la inmadurez política y cultural que nos caracteriza. Pero el derecho también tiene su cuota de responsabilidad, sobre todo cuando los operadores jurídicos miran fenómenos complejos con ojos legalistas.

Comprender la nueva ley santafesina sobre áreas metropolitanas no es nada fácil para quienes no están habituados a un ejercicio abierto y flexible de nuestra disciplina. Algo similar a lo que nos puede ocurrir en temas como el embrión no implantado, por dar un solo ejemplo de un tema contemporáneo en el que el derecho solo acompaña, no define, pues toda definición –incluso la jurídica- no es nada más que un constructo contextual.

Trataremos de acercarnos al tema limitándonos  a la dimensión jurídica, la que en Argentina tiene muy poco desarrollo precisamente ante la falta de experiencias, de lo cual dimos cuenta hace quince años (1).

La expresión metropolitana deriva de “metrópolis”, la que hace referencia a unidades geográficas en las que se asientan de 1 a 10 millones de habitantes. A partir de esta escala, se reconocen diversas posibilidades: metrópolis, área metropolitana, conurbación, megalópolis, ciudad metropolitana, región metropolitana y algunas más.

Si bien el millón de habitantes es la escala habitual para definir lo metropolitano en general, también se la utiliza para escalas menores, como son las ciudades de cien mil habitantes, lo cual puede estar determinado por el contexto regional o nacional, que será el que fije la unidad de medida en última instancia.

En todos los casos siempre se trata de un espacio urbano alrededor de una ciudad central, lo que produce una difuminación de los espacios jurisdiccionales formales. Dicho de un modo muy gráfico por parte de quién es una autoridad en esta materia: “la ciudad metropolitana es una ciudad con muchos gobiernos, o sea, una ciudad sin gobierno” (2).

Las áreas metropolitanas existen desde las primeras experiencias de 1910 en USA y lo normal es que surjan para resolver problemas concretos: transporte público, residuos, saneamiento de cuencas, desarrollo económico, ordenamiento territorial, salud, educación, dotación de infraestructura y cuantas otras facetas de lo urbano-metropolitano.

En nuestro país la cuestión metropolitana ha sido una excepción en materia de políticas públicas, por ende el campo jurídico produjo muy poco (3) y tiene escasa presencia en el debate académico. En consecuencia, una gran mayoría de autores del campo urbanístico, económico o social que estudian la cuestión metropolitana, ponen el foco en las limitaciones jurídicas, sobre todo la rigidez de nuestro federalismo (4).

Claro que si se reduce el diseño de lo metropolitano a la dimensión política obvio que nuestro federalismo no lo autoriza, porque nuestra CN solo fija cuatro órdenes de gobierno (Nación-Provincia-Municipio y Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Las demás figuras institucionales de carácter público –aún con vocación múltiple- como la región del art. 124 de la CN u otras que se pueden dar en el derecho público provincial y municipal –como las microregiones y demás figuras intermunicipales- solo tendrán carácter instrumental y no político ni territorial.

Este diseño constitucional de base no es un problema ni una limitante, porque numerosos casos exitosos de áreas metropolitanas se han dado en países federales o incluso unitarios.

El problema, una vez más, no está en el sistema sino en sus intérpretes, teniendo desde ya gran parte de responsabilidad numerosos operadores jurídicos que siguen tributando a un modelo dual del federalismo y a una visión legalista del derecho que son fatales para estos procesos (5).

Al día de hoy se registran cinco leyes sobre materia metropolitana: En el área metropolitana de Buenos Aires o AMBA (Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires, algunos de sus municipios y también la Nación, dependiendo todo ello de la materia que se trate) en la Provincia de Salta (en materia de transporte con su ley 7.322 del 2.004), en la Provincia de Tucumán (en materia de residuos con su ley 8.177 del 2009) y la reciente ley en la Provincia de Santa Fe.

Desde ya que el plano “legal” es solo un aspecto jurídico que solo existe en un entramado institucional mucho mayor, pues lo metropolitano como toda política interjurisdiccional, antes que una cuestión legal es un verdadero proceso jurídico. Estamos convencidos por nuestra experiencia en la materia que una ley, generalmente, es la consecuencia de un camino previo de producción jurídica con notas formales e informales, algo que no es una patología sino una condición de numerosos procesos jurídicos contemporáneos.

El caso más difícil en lo jurídico y seguramente en lo político-institucional ha sido siempre el área metropolitana más importante: el AMBA. En ella participan la C.A.B.A., 18 municipios, Provincia de Buenos Aires pero además la Nación, no solo por escala sino porque hay materias que le son propias, pero se ejercen en un territorio compartido.

Y tan difícil ha resultado que los pocos pasos dados solo fueron posibles mediando imposición nacional, lo cual contradice cualquier desarrollo inter jurisdiccional democrático y mínimamente funcional. Tanto es así que la ley nacional 25.031 que creó el ECOTAM -Ente Coordinador del Transporte Metropolitano- solo tuvo vigencia formal, pues no se puso en ejecución.

El Mercado Central de Buenos Aires –con participación de Nación, Provincia de Buenos Aires y CABA- tiene como mérito ser la experiencia más consolidada, pues existe desde 1.967, no sin severos problemas de gestión.

La CEAMSE (Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado) es una empresa estatal formada por la Provincia de Buenos Aires y la CABA en el año 1.977, que seguramente es el peor ejemplo en materia de residuos y de gestión metropolitana, entre otros motivos por desconocer de un modo flagrante la cuestión municipal, mediando una virtual expropiación de competencias.

El último diseño institucional metropolitano en el AMBA ha devenido de una sentencia judicial de la CSJN en la conocida causa “Mendoza”, cual es el ACUMAR (Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo).

La ley nacional 26.168 que la crea también desconoce la participación municipal, pues solo la integran representantes de Nación, Provincia de Buenos Aires y CABA, teniendo la dirección del proceso la Nación, lo cual tampoco parece muy adecuado en una materia como la presente.

Recientemente por decreto del PEN nro. 1126/2016 se creó la Comisión Consultiva del Área Metropolitana de Buenos Aires en el ámbito del mismo PEN pero con la novedad de que la integran 9 funcionaros en representación de Nación, Provincia de Buenos Aires (que podrá designar a dicho fin a representantes de sus municipios) y la CABA.

Si bien consideramos que el principal actor de la cuestión metropolitana debe ser el municipio, ello no implica que Provincia o Nación no puedan intervenir, según la escala y la materia competencial de que se trata. Pero además estas unidades políticas mayores deben ser impulsoras de estos procesos.

Por ello debe reconocerse a Nación –que con la asistencia del Banco Interamericano de Desarrollo- ha promovido sendas iniciativas, primero con el Programa de Grandes Aglomerados Urbanos en el año 1.999 y desde el año 2012 con el Programa de Desarrollo de las Áreas Metropolitanas del Interior (en adelante DAMI) que se impulsa desde el Ministerio del Interior de la Nación en relación a seis áreas: Salta, Tucumán, Mendoza, Chubut, Neuquén y Rosario.

“La iniciativa se sustenta en tres pilares fundamentales, siendo el primero el fortalecimiento de la gobernabilidad a través de la creación de espacios de debate en donde puedan identificarse y analizarse los problemas metropolitanos. El segundo lugar lo ocupa la gestión. En tal sentido, el Programa apoya los procesos de desarrollo institucional con miras a la consolidación de las capacidades de gestión tanto provinciales como municipales. En tercer, y último lugar, figuran las inversiones demostrativas. Por medio del Programa, se trata de encontrar la solución a aquellos problemas que requieren de la acción coordinada de dos o más jurisdicciones territoriales. La iniciativa prevé la elaboración de diagnósticos que permitan construir “Agendas de Prioridades Metropolitanas” (6).

Este Programa identifica 17 áreas metropolitanas en Argentina, pues parte de una escala que fija lo metropolitano por encima de los 100.000 habitantes, por lo cual 2/3 de los argentinos vive en un área: la dimensión del fenómeno es evidente.

Según datos del Programa, los problemas que deben enfrentar las distintas áreas metropolitanas se concentran principalmente en tres grandes dimensiones. Por un lado, los relativos a la falta o debilidad de los instrumentos de planificación territorial que incluyan una visión estratégica de la ciudad en el contexto de la economía global, regional y nacional, y que sirvan para ordenar las inversiones de tipo sectorial (transporte, territorio, y vivienda). Por otro lado, la ausencia de fuentes de financiamiento para la inversión en proyectos específicos de desarrollo integral urbano, transporte, sistemas viales, saneamiento básico, gestión de desechos sólidos, gestión ambiental y otros de naturaleza regional. Por último, la falta de instituciones adecuadas con capacidad para tratar cuestiones de interés común en materia de finanzas: gestión de servicios administrativos, de servicios básicos y medio ambientales.

“Es evidente que los municipios tienen límites formales que complican la resolución de problemas que son supralocales. Pero también la fragmentación de competencias de los gobiernos provinciales o el nacional lleva a abordajes puramente sectoriales de problemas que debieran tener una consideración integral. Así es que cuestiones cruciales como la de los residuos, el transporte, el manejo de cuencas hidrográficas, el manejo de los grandes espacios libres de valor ambiental, el desarrollo productivo, la salud, la seguridad, o la gestión de riesgos de catástrofes, en las cuales existen competencias concurrentes de los niveles locales y supralocales, sólo pueden ser gestionadas en base a estrategias regionales” (7).

Una buena ley provincial en la materia sin duda contribuye al proceso de reconocimiento de las áreas metropolitanas. Y si la ley es de vocación amplia –no solo dirigida a una materia como puede ser el transporte o los residuos- mucho mejor. En ese marco se inscribe la nueva ley santafesina, la cual solo se explica y comprende como lo que es: una buena consecuencia de un largo proceso que se lleva adelante en la ciudad de Rosario y ahora se expande.