Las competencias municipales en la Constitución de Santa Fe.

 

Enrique J. Marchiaro.

 

            El tema municipal está en 6 artículos propios y en 13 dispersos y en Preámbulo.

            En negrita se identifica la materia y entre paréntesis nro. artículo.

            Hasta el título cuarto punto 1 se reproduce texto legal casi sin comentario.

 

 

Temas concurrentes:

 

-Salud (22), Seguridad pública (30 y 107), Consumidores y usuarios (32), Derecho a la ciudad (35), Gestión Pública en interjurisdiccionalidad (45), Ordenamiento territorial en urbano, periurbano y rural (49), Servicios públicos (51).

 

-“Corresponde a la Legislatura: Legislar en materia rural, fiscal, ambiental, ordenamiento territorial, convivencia, seguridad alimentaria, educación, consumidores, deporte y seguridad social sin perjuicio de las competencias que en estas materias les puedan corresponder a los municipios” (90 inc. 17)

 

Der a ciudad (función social y ambiental de la ciudad. Cinco principios. Acceso equitativo hábitat digno, sistemas transporte, integración socio-urbana, gestión integral riesgos, recuperación plusvalías urbanas. Desarrollo sostenible ciudades pequeñas e intermedias). <ACLARA: Si bien concurrente, predomina competencia local>

 

OT (ordenamiento territorio urbano, periurbano y rural. Criterios sostenibilidad ambiental, social y económica con perspectiva climática con seis finalidades).

<ACLARA: Aquí concurrencia es compleja, predomina lo interjurisdiccional>

 

*La expresión concurrente aquí refiere a Provincia-Municipio. En la Constitución Nacional refiere a Nación-Pcias y en el derecho municipal comprende a los tres niveles.

 

 

Diseño constitucional local sobre competencial:

 

Art 154: Reconoce autonomía municipal en 4 órdenes.

 

Art. 155: Contenidos AM establecen por el “ordenamiento jurídico” <ES DERECHO ARG>

 

Cartas orgánicas deben contemplar: c) “adecuada gestión de los intereses locales”; e) integración de regiones, areas metr, asociac interm y supram y articulación competencias con Pcia;

7-Elecciones y sistema electoral rige por ley provincial y en forma conjunta.

8-…tienen deberes, atribuciones y competencias expresas e implícitas …en base a principios de garantía de la autonomía, subsidiariedad y solidaridad horizontal-vertical.

9-transferencias competencias por Pcia. de modo concertado, por ley-ordenanza y asignación de recursos.

10-Las cartas y toda ley que trate materia municipal se ajustan a principios de colaboración, participación, auxilio, cooperación y coordinación.

 

Art. 159: Reconoce capacidad en intermun, supramun microregional y metropolitana.

 

Lo competencial en la ley orgánica de municipios  nro. 14.436:

 

Si bien reitera conceptos de la carta magna, en algunos de sus artículos precisa criterios y en otros define contenidos concretos.

 

Art. 3: Criterio supletoriedad (si no dicta carta orgánica o esta no regula lo que la LOM).

Art.109: La ley de comunas mantiene su vigencia hasta 10-12-2017 (necesaria transición)

 

Artículos 6 al 17: <las negritas indican temas con contenidos desarrollados>

 

Poder de policía municipal, servicios públicos, ordenamiento territorial, ambiental, patrimonio cultural, derecho a la ciudad, desarrollo económico, usuarios y consumidores, medidas acción positiva, salud, educación, seguridad pública.

 

Artículo 39 <idem>

 

Funcionamiento de la Administración municipal, carrera administrativa y empleo público, procedimiento administrativo, comisiones vecinales, participación, faltas, restricción al dominio y expropiación, usos suelo, edificación, contaminación acústica, crueldad animal, regulación-fiscalización todo tipo de actividad, desarrollo humano.

 

 

 

 

SEIS CRITERIOS PARA UN MAPA COMPETENCIA LOCAL.

 

 

1-Materias concurrentes,  propias y principios locales:

 

Quince materias concurrentes: salud, seguridad pública, consumidores y usuarios, derecho a la ciudad (con predominio local), gestión pública, ordenamiento territorial, servicios públicos, rural, fiscal, ambiental, convivencia, seguridad alimentaria, educación, deporte y seguridad social.

 

Materias locales: Autonomía municipal en sus cuatro órdenes cuyos contenidos se establecen por el ordenamiento jurídico (es decir, por el derecho argentino en su conjunto); materia regional, intermunicipal, supramunicipal y metropolitana y articulación competencial con Provincia; criterios en transferencia competencial por Provincia.

 

Principios competenciales locales: adecuada gestión de intereses locales; competencias expresas e implícitas derivadas de esta constitución y de la naturaleza de su función y en base a los principios de garantía de la autonomía, subsidiariedad y solidaridad horizontal-vertical. Las cartas y toda ley que trate materia municipal se ajustan a los principios de colaboración, participación, auxilio, cooperación y coordinación.

 

 

 

 

2-La materia municipal es mutable:

 

Esta es la principal nota del sistema competencial local en el mundo y en Argentina, lo cual reconoce la constitución santafesina. Los temas que hacen a lo “local” cambien en el tiempo y en el espacio, lo que determina que no es posible identificarlos a priori.

Esta nota se comprueba en los federalismos y sobre todo los sistemas de gobierno multinivel. Y se profundiza con el derecho internacional de aplicación en lo local, sea en el bloque de derechos humanos como en el menos conocido derecho global (ejemplo típico es el derecho a la ciudad).

Por esta razón los principios competenciales son los que definen los criterios que luego la legislación y la práctica determinan como materias concretas locales, lo cual debe seguir los estándares que la CSJN ha fijado en la materia ( por ejemplo, que la autonomía municipal se identifica con un “mayor grado posible de atribuciones municipales”).

 

 

3-Triple regulación de la materia local:

 

El orden provincial, local y nacional (este por excepción) son los que regulan la materia municipal en Argentina.

Las leyes provinciales no deben avanzar en detrimento de la autonomía y esta tampoco puede desbordar en contenidos no propios, cuestión a definir según temas y circunstancias concretas, siendo una tarea difícil.

Es un error creer que hay unas pocas leyes provinciales (orgánica reciente, electoral y coparticipación a dictarse) pues hay materia municipal en decenas de temas.

Nación carece de competencia, salvo en cuatro supuestos de excepción (conexidad, interjurisdiccionalidad, unidad de legislación y reglamentación de derechos humanos. La norma nacional debe complementar y no afectar la autonomía).

El orden internacional es de aplicación en y desde lo local en un área conocida (derechos humanos vía art. 75 inc. 22 CN) y una nueva importante (el derecho global, ej. en digital).

 

 

4-Concurrencia,tramos y margen local:

 

La concurrencia es un tema de los más complejos en el federalismo, con notas particulares en el caso argentino (entre otras la cláusula ambiental, diferente del resto).

La concurrencia implica asignar un tema simultáneamente a dos o tres niveles de gobierno, los que pueden legislar aisladamente o coordinando. Si legisla cada uno sin relación ello es posible, más allá de eventuales conflictos, los que se resuelven por la regla de la supremacía nacional solo si hay “incompatibilidad absoluta con fin el nacional” o “tesis de la repugnancia” en lenguaje de la CSJN. Pero en otros casos prima la competencia local si hay materia predominante de este tipo, pues el art. 31 CN no implica superioridad automática de la ley nacional sino de la CN.

La coordinación tiene múltiples formas en nuestro derecho.

La concurrencia no quita que haya tramos del tema que pueden ser de uno o varios gobiernos y no de todos (ejemplos típicos la educación o la salud pública).

Debe distinguirse finalmente la etapa de regulación (que puede ser nacional y provincial pura o mixta) de la aplicación, que es una típica competencia local y por ello tiene un necesario “margen local” (el caso más estudiado y relevado es en Covid 19).

 

 

5-Acuerdos Pcia-Municipio y autodeterminación local:

 

Este mapa tendrá como punto crítico la ley de coparticipación municipal, pues la misma debe reflejar las competencias locales actuales y futuras en su “piso o base”.

Luego de ello se darán dos caminos: los acuerdos Provincia-municipios en los que se coordinen competencias concurrentes (salud, ordenamiento territorial, ambiental, etc) y al par aquellos temas que los municipios tomen como propios (temas nuevos o bien concurrentes en aquellas porciones que son propias, ej. lo predominantemente local del ordenamiento territorial o el derecho a la ciudad).

Vale el ejemplo de Rosario a partir de su ordenanza 10850/25.

 

 

6-Un mapa en papel y otro en GPS:

 

La CN, la Pcial, próximas cartas orgánicas y LOM son un mapa en papel.

Estable, conocido.

 

Las leyes provinciales (unas 30), algunas nacionales y ordenanzas locales son GPS. Móvil, poco conocido.

 

 

El sistema competencial local se conoce poco a poco.

Desde una cierta teoría y desde una práctica concreta.

Tema por tema.

 

 

 

TRAPITOS, MUNICIPIOS Y REGRESIVIDAD.

Marchiaro, Enrique J.

www.palabrasdelderecho.com.ar, mayo 2026.

 

“Multar, detener y encarcelar a personas que simplemente se dedican

a actividades de subsistencia puede equivaler también

a un trato cruel, inhumano o degradante”.

De Schutter. Relator ONU sobre caso argentino, 2025.

 

 

            Presentamos un breve panorama sobre la normativa que regula la actividad de trapitos, lavacoches, cuidacoches y limpiavidrios. Si bien el tema es objeto central del derecho municipal, el derecho contravencional provincial participa secundariamente. Y la novedad es que el PEN ahora también decide intervenir.

             “Trapitos” y figuras cercanas representan un grupo laboral informal tan vulnerable que, en ciertas condiciones, están más cerca de una forma de subsistencia que de un servicio. Incluso, hay legislación internacional comparada -caso de España- que los clasifica como una forma de “mendicidad” (Melero Alonso, 2016).

            Su tarea se desarrolla exclusivamente en la vía pública, por ende, la competencia municipal es primaria, en tanto la actividad se concentra en determinados sitios que requieren unas mínimas regulaciones (Rosatti, 2012).

            Tomando el largo arco que va del 2001 en adelante, vemos tres tipos de regulaciones municipales: una de omisión o tolerancia; otra de permiso o regulación y una reciente de prohibición parcial o total.

            La normativa municipal más clásica regula algunas partes de la actividad, como ser las ordenanzas sobre uso general y especial del dominio público o la de tránsito. Pero como la realizan sectores vulnerables, numerosa legislación nacional, provincial y municipal impone deberes locales claros en el aspecto social, laboral o educativo.

            Este equilibrio entre el orden público y la cuestión social es tan viejo como el mismo municipio, el cual siempre tuvo entre sus competencias clásicas ambas cuestiones, todo lo cual se profundiza con las nuevas competencias municipales en las que el bloque de derechos humanos es operativo en esta sede e impone al gobierno local un mínimo de adecuación y un máximo de creatividad, de tal modo que no solo se cumpla con el piso, sino que se legisle hacia el techo (Marchiaro, 2016).

            La regulación se ha dado a partir de permisos individuales en ciertas zonas y horarios respecto del lavado de coches, como el cuidado. También con permisos en cabeza de cooperativas, a las que se otorgan sectores de la ciudad para el cuidado (son conocidos los casos de Córdoba, Luján o Quilmes).

            En algunos casos se llegó a “formalizar” en parte del trabajo de cuidado, como la experiencia de la Municipalidad de Mendoza en la que empresas privadas los emplean inicialmente previa contribución municipal de parte del salario.

            Respecto de la actividad de limpiavidrios el tema es más difícil de regular, pues la actividad en si misma es peligrosa, además de contravenir normativa de tránsito. Por ello aquí ha primado la tolerancia pasiva y-o la prohibición selectiva.

            Pero desde hace pocos años se registra un giro prohibicionista no parcial sino incluso total. La ciudad de Santa Fe es un buen ejemplo, pues paso del año 2013 al 2019 con un programa de inscripción y acompañamiento a establecer la prohibición en toda la ciudad desde el año 2024.

            El giro prohibicionista se complementa además con un enfoque punitivo y de directo control policial, lo cual no se daba hasta hoy. Para ello las provincias de Santa Fe y Córdoba modifican sus códigos de convivencia bajo una figura muy amplia que radica en considerar contravención esta actividad informal en tanto este prohibida localmente, fijando multas y arresto como única medida efectiva, pues la actividad preventiva en lo social y educativo queda como un mero indicativo.

            Escapa a este artículo abordar las causas de cómo una sociedad y su dirigencia política pasan de un enfoque social a otro de control social en muy pocos años. “No es, en efecto, un secreto para nadie que la globalización neoliberal ha hecho estragos en el derecho penal. De un derecho penal vocacionalmente garantístico e incluyente propio de la Modernidad, se ha pasado en muy poco tiempo a un derecho penal de control, actuarial y excluyente de minorías y grupos que representan las nuevas clases peligrosas de la postmodernidad ” (Maqueda Abreu, 2021:305).

            El control social de tipo punitivo en la vía pública tiene un claro precedente argentino, que es el del Gobierno de CABA desde el año 2004, por ello también es un caso que ha sido suficientemente analizado.

            “A partir del análisis del corpus documental inferimos un esquema binario de clasificación de los usuarios del «espacio público» conformado por dos actores antagónicos: los «vecinos» y los «otros», que gozan de legitimidad diferencial…entre el urbanita ideal y el otro se construye un antagonismo moral: mientras que el primero -encarnado en el «vecino»- representa el cumplimiento de las normas de urbanidad, el otro -encarnado por «trapitos, cartoneros, manteros», adultos que viven en la calle y trabajadoras sexuales- las pone bajo amenaza (Berardo, 2022:12).

            Este ciclo encuentra este 2026 un punto de inflexión, pues el PEN en su actual proyecto de reforma del Código Penal plantea un nuevo delito vinculado a trapitos y lavacoches, tal como lo viene difundiendo en medios masivos de comunicación.

            El art. 241 dispondría “Exigencias ilegales para prestar servicios en la vía pública…se impondrá la pena de prisión de 1 a 3 años y de 10 a 50 días de multa al que exigiere, hiciere pagar o entregar indebidamente dinero o bienes de cualquier naturaleza como contraprestación de un servicio no autorizado en la vía pública. Se fijan agravantes según el tipo victima o lugar comisión delito.”

            Hasta aquí los tres tipos de regulación normativa que el fenómeno registra en Argentina. Analicemos ahora su grado de adecuación constitucional, empezando por las ordenanzas municipales.

            Como regla básica su objeto no puede ser solo el buen uso de la vía pública, pues este ya se establece en las ordenanzas generales de dominio público y tránsito. Si lo que se pretende regular es el uso especial en dicho sector por parte de sectores sociales vulnerables, entonces su objeto es este último.

            Es por ello que resulta válida la prohibición del servicio de cuidacoches en zonas donde haya previamente estacionamiento medido o por razones de intensidad del tránsito o riesgo,  tal el caso de los limpiavidrios o en ciertos horarios (como cualquier actividad). Aquí el buen uso y orden del espacio público local es el fundamento más fuerte para una prohibición parcial de la actividad.

            Pero en cambio no resulta válida una prohibición en toda la ciudad de estos servicios, sobre todo del lavado de coches en la vía pública, no importa si lo realiza un dueño o un tercero, pues no hay fundamento alguno para prohibirlo, salvo situaciones excepcionales (sitios con escasa agua de red).

            Prohibir además una actividad informal porque la misma pueda ser casusa de “merodeo” o “extorsión” es irrazonable, pues estas situaciones merecen control policial ordinario y no una prohibición que alcance al conjunto. Es decir, hay desproporción injustificada en relación a la libertad personal.

            ¿ Y es válido considerar a la actividad en si misma como molesta y por ende prohibirla? Es que las ordenanzas no lo dicen, pero si el discurso público de sus autores y de quienes lo reclaman.

            Es evidente que la calle hoy es un espacio de conflicto y que los umbrales de tolerancia están resquebrajados. Todo lo que se pueda hacer para recuperar un orden democrático en la vía pública es necesario, pero dicho orden debe respetar el umbral básico dado por el bloque de derechos humanos, donde la noción de “vulnerabilidad” es clave.

            Y aquí advertimos que ONU -a través de dos relatorías- analizó estas prácticas en el caso argentino en el año 2025, cuando se llevó a su conocimiento los procedimientos de control policial y local respecto de actividades informales en la vía pública en las ciudades de Rosario y Autónoma de Buenos Aires.

            “Las medidas se han centrado en diversas actividades vitales de las personas sin hogar o que sobreviven gracias al trabajo informal en la calle y a la venta ambulante, sin abordar las raíces socioeconómicas de la falta de hogar y del trabajo informal, como exigen las leyes nacionales e internacionales de derechos humanos. Las medidas denunciadas sugieren un patrón de «criminalización» de las personas sin hogar, que viven en la pobreza extrema y del trabajo informal, en lugar de abordar los problemas socioeconómicos sistémicos proporcionando acceso a una vivienda adecuada, asistencia social, programas de empleo y vías para que los vendedores realicen la transición al mercado laboral formal en cumplimiento de los derechos humanos internacionales y las normas laborales internacionales” (De Schutter, 2025:7).

            En cuanto a la regulación penal la misma es claramente inconstitucional. Primero por una razón competencial, pues se superpone de modo exacto sobre materia provincial y local de un modo que nuestra carta magna no autoriza, pues la regla del poder de policía concurrente no significa desde 1994 preponderancia automática nacional. No se advierte concurrencia nacional posible alguna, mucho menos en materia penal, donde esta problemática solo es de faltas y contravencional provincial (Losa, 1.999).

            Y segundo porque la última ratio del derecho penal no puede ser la primera para temas sociales, mucho menos de mero dominio público. Así lo entiende la ONU cuando insta a “los Estados a derogar o reformar toda ley que penalice las actividades que sustentan la vida en lugares públicos, como dormir, mendigar, comer o realizar actividades de higiene personal" y a "revisar los procedimientos sancionadores que exigen el pago de multas desproporcionadas a las personas que viven en la pobreza, especialmente los relacionados con la mendicidad, el uso del espacio público “(Consejo de Derechos Humanos de ONU, 2012).

            Es claro que atravesamos en el mundo y en Argentina una clara situación de regresividad en materia de DESC, lo que conlleva un mayor control social en la calle ante el fracaso de las propias políticas públicas de retiro del Estado. La paradoja es que se pide menos Estado en lo social y más Estado en lo penal, lo cual no es un problema político, sino estrictamente jurídico.

            La prueba más oprobiosa de ello esta dada en el fallo de la Corte de USA por la que convalida ordenanzas municipales que no solo prohíben dormir en la calle, sino que fijan multas y arresto efectivo, criterio que analizamos en relación al caso argentino a partir del decreto PEN 373/25 que retira al Estado Nacional respecto de la situación de calle (Marchiaro, 2025).

            Argentina profundiza su apartamiento del bloque de derechos humanos a partir de que el actual gobierno nacional lo dispone de hecho y de derecho, pues su punto inicial institucional esta dado en el DNU 70/23 donde no deja margen de dudas: debe aplicarse la CN de 1853 y no la de 1994.

            Pero este apartamiento es además de malicioso contumaz, si se permite el término para un Estado, pues desconoce lo que la propia ONU le indicó al país hace un año.

            "Confiar en el sistema de justicia penal para abordar las consecuencias de la pobreza y la falta de hogar sólo sirve para penalizar a las personas por la desigualdad estructural, la exclusión social y su negación fundamental de derechos. De ahí que el informe pida a los Estados y a los gobiernos locales que deroguen las leyes sobre vagabundeo y la legislación que penaliza las actividades vitales en espacios públicos, como dormir, vivir, mendigar o emprender actividades económicas informales en espacios públicos para personas que no tienen otros medios para su propia supervivencia “ (De Schutter, 2025:13).

            Todo indica que no solo Nación desconoce este informe al proponer el nuevo artículo 241 del Código Penal, sino también aquellas provincias y municipios que se desentienden de sus cometidos sociales y centran su accionar en la pura represión.

            Bien se pregunta el sacerdote Fabian Monte por Caritas Rosario: “No podemos avalar que a estas personas se las saque de las calles…Las cosas no desaparecen por prohibir, ¿qué hacemos, prohibimos también la mendicidad?”

            El titular del PEN ha dicho que quiere volver a la Argentina Grande, la del S. XIX. ¿Aquella pintada por Ernesto de la Cárcova en “sin pan y sin trabajo”, en la cual la mendicidad estaba prohibida?

           

           

           

 

           

             

BIBLIOGRAFIA.

-Berardo, Martina D. “El control urbano y la política de humanización del espacio público en CABA 2007-2019. Un diálogo entre estudios urbanos y los estudios de control social” en Revista Delito y Sociedad, nro. 55, UNL. Santa Fe, setiembre de 2022.

-Consejo de Derechos Humanos de la ONU. “Principios Rectores sobre la Extrema Pobreza y los Derechos Humanos, Resolución 21/11 del 27-9-2012

- De Schutter Olivier. “Mandato del Relator Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos sobre Argentina”, Ginebra 15-3-2025

-Losa, Néstor. “Derecho municipal, público provincial y contravencional”, 1º ed, Ediciones Jurídicas Cuyo, Mendoza, 1.999.

-Maqueda Abreu, María Luisa. “Los “ismos” de la globalización penal” en “El derecho ya no es lo que era. Transformaciones jurídicas en la globalización neoliberal”, AA VV, 1º ed, Trotta, Madrid, 2021.

-Marchiaro, Enrique. “Derechos humanos y ciudades”, Ediar, 1º ed, Bs As, 2016.

-Marchiaro, Enrique. “Situación de calle y decreto Pen 373/25. La regresividad es nacional y en algunas ocasiones local”. Revista Microjuris, Bs As, 13-8-2025.

-Melero Alonso, Eduardo. “Las ordenanzas locales como instrumento de exclusión social: la regulación que afecta a las personas sin hogar es derecho administrativo del enemigo” en REALA, Nueva Epoca, nro. 6.INAP, Madrid, noviembre de 2016.

-Rosatti, Horacio. “Tratado de derecho municipal”, 4º ed. Amp., Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2012.