Autonomía municipal relacional.

Enrique José Marchiaro (*)

El reciente fallo de la CSJN en la causa “APMLC c-FESTRAM”

resume dos grandes temas de agenda pública: la consolidación de la autonomía municipal y la coordinación interinstitucional.

 

(*) Publicado en Revista Digital “Palabras del Derecho”, 6-11-2020.

 

 

            El 29-10-2020 la CSJN en autos “Asociación Personal Municipal Las Colonias c-Festram y otros s/ Amparo” ha dado un paso “muy fuerte” en su largo y sostenido reconocimiento de la autonomía municipal.

            Casualidad o no, a 31 años de la célebre causa “Rivademar” la Corte vuelve a tratar el mismo tema: el alcance de la legislación provincial uniforme santafesina respecto de la materia laboral municipal.

            “Rivademar c/ Municipalidad de Rosario” (Fallos 312:326) dado en 1989 fue trascendente no solo porque puso fin a la concepción autárquica del municipio dada desde 1911 (Ferrocarril del Sud, Fallos 114:282) sino porque fijó un test competencial que se sigue utilizando.

            El considerando nro. 9º lo dice todo: “la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5º de la Constitución Nacional determina que las leyes provinciales no solo no puedan legítimamente omitir establecerlos, sino que tampoco pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido”.

            Luego de la reforma de 1994 la CSJN ha trabajado muchísimo en esta materia, pero siempre con un criterio elemental, que deriva de la naturaleza del tema y de la forma en que se estableció en el art. 123 de la CN: las Provincias deben reglamentar el alcance y contenido de la autonomía municipal.

            No solo pueden, sino que deben dictar normas provinciales sobre materia municipal sin que ello afecte la autonomía. Desde ya, también los propios municipios, pues el derecho municipal argentino en el punto es bifronte: la regulación subnacional del tema local es de orden provincial y municipal (1).

            Para que una ley provincial sea inválida se ha usado siempre el test de Rivademar: no se puede “…privar a los municipios de sus atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de sus cometidos”.

            Este criterio fue un gran avance, pero algunos años después ya se vio como insuficiente (2), de lo contrario no se hubiese dado una serie de fallos limitantes para la autonomía municipal. Durante un buen período hubo una verdadera oscilación competencial y por ello insistimos en que dicho test debía superarse (3).

De modo paulatino alumbró entonces un nuevo criterio: en materia de autonomía político-institucional en el caso “Ponce c/ Provincia de San Luis” (Fallos 328:175) y en su confirmación definitiva en materia de autonomía económica en el caso “Intendente Municipal Capital s/Amparo” (Fallos 337:1263).

            Allí se determina “Que la reforma de 1994 mantuvo la potestad de cada provincia de dictar su propia Constitución, y en ese marco la competencia para desarrollar su modelo de autonomía municipal. Su texto establece así un marco cuyos contenidos deben ser definidos y precisados por las provincias con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que conservan (artículos 121, 122, 124 y 125) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados en el artículo 123”.

            Hemos transitado de una noción constitucional de la autonomía municipal como “atribuciones mínimas necesarias” a una de “mayor grado posible de atribuciones”. El cambio es muy importante y refleja el papel que el municipio desempeña contemporáneamente (4).

            Como otros tantos casos de nuestra historia y presente constitucional los alcances de una doctrina de la Corte no son lineales con el resultado concreto del caso. Prueba de ello es la diferencia de criterio que tres autores tienen en estas mismas páginas sobre el particular (5), (6) y (7).

            El caso “APMLC c- FESTRAM”  tiene aristas difíciles de determinar en su alcance concreto en relación al tema central debatido: la unificación coactiva de representación sindical respecto de los municipios, cuestión sobre la que prefiero remitirme al citado debate.

            Pero la Corte habiendo podido limitarse solo a ello -porque se remite al dictamen del Procurador Abramóvich que solo trata esta cuestión- decide analizar su relación con el tema municipal. Podría haberlo hecho o no, pero lo hizo.

            Y lo hizo de una manera categórica por dos razones. Primero al exhortar a la Provincia de Santa Fe a cumplir con el artículo 123 de la CN, lo que alcanza también a las Provincias de Buenos Aires y Mendoza, que son las tres que siguen en mora de más de 25 años (8).

            Segundo al considerar que “…la unidad de negociación -cuyas decisiones se aplican a todos los municipios de la provincia-…menoscaba el principio de autonomía municipal”.

            “La falta de adaptación de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, vigente desde 1962, al standard del art. 123 de la Constitución Nacional, importa -entre otras consecuencias- mantener formalmente la vigencia de leyes que, como la que es materia de análisis en la causa, no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación sino como un valladar de la autonomía.”

            En otras palabras, una paritaria única para todos los municipios conspira contra la posibilidad de negociación colectiva municipal, “…sustrayéndole atribuciones mínimas de gestión y administración de sus asuntos locales.

            Este es el nudo del fallo y en teoría es correcto, pues la autonomía municipal hoy es de tipo relacional y no reactiva, procesal y no sustancial, sistémica y no estructural: “La autonomía no se refiere tanto a materias concretas, competencias exclusivas o sectores estancos, como al reconocimiento de poderes de acción en cuanto ésta afecte a los intereses locales” (9).

            Por supuesto que esta concepción no implica ruptura ni aislacionismo sino todo lo contrario: la coordinación deberá darse entonces de abajo para arriba y no impuesta jerárquicamente.

            Los pro y los contra de una coordinación heterárquica respecto de una imposición jerárquica no deben ser dilemáticos, pues en estos temas hay una gama muy grande de posibilidades (10).

            La Corte ha dado un paso más. Ha vuelto a vincular la autonomía municipal con temas diversos como el medio ambiente, la salud pública, los derechos humanos y otros tantos que hasta hace poco eran impensables en la gestión municipal.

 

 

 

Bibliografía:

 

 

1-Rosatti, Horacio. “Tratado de derecho municipal”, Tomo I y II. 4º ed ampliada y actualizada, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2012.

2-De la Vega de Díaz Ricci, Ana M. “La autonomía municipal y el bloque constitucional local”, 1º ed, Ciudad Argentina, Bs. As, 2006.

3-Marchiaro, Enrique J. “20 años de Rivademar. La Corte puede dar un paso más en la tutela de la autonomía municipal”. La Ley, Suplemento Constitucional. Bs. As, agosto de 2009.

4-Marchiaro, Enrique. “Derechos humanos y ciudades”, Ediar, Bs. As, 2016.

5-Rondina, Domingo. “La Corte Suprema Nacional conduce a Santa Fe hacia una autonomía anárquica”, Palabras del Derecho, 3-11-2020.

6-Pisarello, Juan Andrés. “La autonomía municipal como justificación para neutralizar la negociación colectiva”, Palabras del Derecho, 4-11-2020.

7-Atela, Vicente. “Autonomía municipal, empleo público y autonomía administrativa”, Palabras del Derecho, 3-11-2020.

8-Hernández, Antonio M. “Derecho Municipal” 2º ed. actualizada,  Depalma, Bs.As, 1997.

9-Lliset Borrell, Francisco. “Manual de derecho local”, 2º ed, Publicaciones Abella, Madrid, 1986.

10-Cassese, Sabino. “La crisis del Estado”, 1º ed, Abeledo-Perrot, Bs. As., 2003.