martes, 24 de noviembre de 2020

 

LA CSJN PROFUNDIZA LA AUTONOMIA MUNICIPAL.

 

Marchiaro, Enrique J. (*)

 
Publicado el 24-11-2020 en MICROJURIS versión digital.
Cita: MJ-DOC-15661-AR | MJD15661
 

Sumario:

1-EL CASO APMLC C-FESTRAM.

2-LA SUPERACION DEL TEST DE RIVADEMAR.

3-EL DEBATE SOBRE LA REGULACION DEL EMPLEO

PUBLICO MUNICIPAL.

BIBLIOGRAFIA.

 

 

Resumen:

La regulación del empleo público municipal es un tema de largo debate

en el derecho público provincial y municipal argentino, pues las Provincias

pueden regular esta materia, pero a condición de respetar la autonomía municipal.

Por ende siempre es bien recibido un fallo de la CSJN que aclare la cuestión, además de marcar la agenda pública sobre tres provincias que no cumplen íntegramente con el art. 123 de nuestra carta magna.

 

 

1-EL CASO APMLC C-FESTRAM:

 

El 29-10-2020 la CSJN en autos “Asociación Personal Municipal Las Colonias c-Festram y otros s/ Amparo” volvió a tratar un viejo tema: la regulación uniforme del empleo público local por parte de las provincias. Y del mismo modo que lo hizo en “Rivademar” hace 31 años, es decir, en relación al régimen municipal de la Provincia de Santa Fe.

El tema parece simple: ¿Puede regular la Provincia el régimen de empleo municipal con alcance obligatorio para todos los gobiernos locales? Pero dicha pregunta abre otras muy difíciles de responder a priori: ¿Si la Provincia puede regular ello solo es en sus bases? ¿Qué márgenes de adaptación, adhesión, modificación tienen los municipios? ¿Cuándo una ley provincial de empleo público municipal contraviene la autonomía municipal?

Gran parte de los temas municipales permiten siempre un abanico importante de soluciones, pues nuestro régimen municipal no era ni puede ser uniforme: “Al decir autonomía la Constitución Nacional reconoce que existe “algo en común” en todos los municipios del país, y al derivar a las provincias la delimitación del alcance de la autonomía admite que las realidades locales no son idénticas, que tienen matices, diferencias o asimetrías y que cada provincia es la escala válida para ponderarlas” (1).

El derecho municipal argentino es bifronte, pues su diseño jurídico esta en cabeza simultánea de Provincia y municipios. Así la primera dicta disposiciones constitucionales (el capítulo respectivo sobre lo municipal) e infra constitucionales (legislación provincial sobre lo municipal como la ley orgánica de municipalidades y-o de comunas, pero también leyes que inciden sobre competencias municipales, como en tránsito, ambiental, etc.). Por parte de los municipios habrá legislación constitucional (las cartas orgánicas cuando se pueden dictar son de esta naturaleza) y legislación infra constitucional (las materias propias que se auto regulan mediante ordenanzas).

Este diseño bifronte solo se da en la base, pues la cúspide de la estructura municipal argentina es de carácter “constitucional nacional”. Y no solo por el conocido art. 123 sino también por otros que tocan la autonomía municipal: “el art. 75 inc. 30 que reconoce expresamente el poder de policía municipal, el art. 41 (cláusula medio ambiental) que se proyecta sobre el municipio y de algún modo el inc. 22 del art. 75 que incorpora el bloque de derechos humanos y tiene cada vez más incidencia sobre lo municipal “(2).

Y no es otra que nuestra CSJN quién determina en última instancia cuando la legislación constitucional o infra constitucional provincial lesiona o no la autonomía municipal, tarea tan extensa como la misma historia de nuestro tribunal señero.

Por razones de diversa índole es habitual que la regulación del empleo público municipal se fije por normativa provincial uniforme y obligatoria para todos los gobiernos locales, pero con ciertos márgenes de adaptación.

¿Cuándo una disposición provincial en esta materia afecta la autonomía municipal? No hay una única respuesta, pues en el mismo caso “Rivademar” en el considerando 6º se aclara que no corresponde examinar la validez general de todo el sistema sino solo un artículo y que una ley en esta materia solo será violatoria de la autonomía municipal cuando impida al municipio el ejercicio de sus “atribuciones mínimas necesarias”.

La Provincia de Santa Fe por esta razón no derogó todo el sistema del empleo público municipal luego de “Rivademar” sino que fue modificándolo escasamente, agregando luego el sistema de paritaria municipal unificada a través de 8 representantes por los gobiernos locales y la Festram por los trabajadores.

El caso APMLC c-FESTRAM se da porque en el año 2008 el sindicato municipal del Departamento Las Colonias se escinde y cuestiona además el aporte solidario que Festram percibe a todo trabajador, sea afiliado o no, judicializando el tema.

Luego de recorrer 1º y 2º instancia con resultados divergentes, la Corte Suprema de la Justicia de Santa Fe da la razón a la Festram. Y 12 años después de iniciado el camino judicial la CSJN revoca la resolución del superior santafesino.

El voto de la mayoría remite al dictamen del Procurador, quién solo trata la cuestión desde el punto de vista del derecho laboral y sindical a la luz de los estándares constitucionales y convencionales.

El Procurador Víctor Abramovich expone que el aporte solidario impuesto a los afiliados de un gremio no adherido a la Federación es inconstitucional por violatorio de la libertad de elección sindical. No cuestiona que ese aporte solidario se imponga a los no afiliados. Pero sí lo considera nulo cuando recae sobre un afiliado a otro sindicato ajeno al sistema de FESTRAM. También Abramovich considera que la representación de FESTRAM asignada por la ley 9.996 sobre los trabajadores afiliados a APM viola el principio de representación gremial plural en el sector público y de preferencia a favor del sindicato de base para la negociación paritaria “(3).

Pero la CSJN va mucho más allá, pues entiende que este tema además es violatorio de la autonomía municipal. El fallo en su parte resolutoria por un lado deja sin efecto la sentencia apelada (lo cual implica la inconstitucionalidad del actual sistema paritario municipal santafesino) y por otro “exhorta a las autoridades provinciales a dictar las normas necesarias par el debido cumplimiento del mandato que emerge del art. 123 de la CN”.

Solo tres considerandos desarrollan el tema.

El primero considera que la exclusividad a favor de una entidad de segundo grado en la negociación de la paritaria municipal “…se encuentra en tensión con dos cláusulas constitucionales. Por un lado, afecta la unidad normativa reglada por el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional al oponerse a la prioridad que el art. 35 de la ley nacional 23.551 otorga al sindicato de primer grado (art. 35); por otro, y esto es relevante en términos de la organización federal del país, menoscaba el principio de autonomía municipal establecido por los arts. 5° y 123 de la Carta Magna”.

El segundo remite al diario de sesiones de la Convención Constituyente Nacional, en el discurso del convencional Merlo que afirma el criterio clásico en esta materia: “no puede haber municipio autónomo verdadero si…le retaceamos la capacidad de organizar su administración y realizar los actos administrativos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.

El tercer considerando finalmente es lapidario: “La falta de adaptación de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, vigente desde 1962, al standard del art. 123 de la Constitución Nacional, importa -entre otras consecuencias- mantener formalmente la vigencia de leyes que, como la que es materia de análisis en la causa, no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación sino como un valladar de la autonomía.”

Y concluye en pocas palabras en que una paritaria única para todos los municipios conspira contra la posibilidad de negociación colectiva municipal, “…sustrayéndole atribuciones mínimas de gestión y administración de sus asuntos locales”.

 

2-LA SUPERACION DEL TEST DE RIVADEMAR:

 

            “Rivademar c/ Municipalidad de Rosario” (Fallos 312:326) dado en 1989 fue trascendente no solo porque puso fin a la concepción autárquica del municipio vigente desde 1911 (Ferrocarril del Sud, Fallos 114:282) sino porque fijó un test competencial utilizado incluso luego de la reforma de la CN de 1994 (4).

            El considerando nro. 9º es el que fija la doctrina de la CSJN en esta materia: “la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5º de la Constitución Nacional determina que las leyes provinciales no solo no puedan legítimamente omitir establecerlos, sino que tampoco pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido”.

            La Corte no dice que “toda” ley provincial que regule materia local siempre es inconstitucional, sino solo aquella que “pone en riesgo su subsistencia” o que lo “priva al municipio de sus atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de sus cometidos”.

            Este criterio fue un gran avance en su momento pero a los pocos años algunos autores advirtieron que de mantenerse inalterable el test de Rivademar el mismo sería insuficiente (5), de lo contrario no se hubiesen dado una serie de fallos limitantes para la autonomía municipal como fueron los casos de las telefónicas o “Municipalidad de  La Plata” (325:1249).

Por razones de espacio no describiremos este derrotero jurisprudencial que hemos caracterizado como de “oscilación competencial” y que muchos años atrás bregábamos por su superación (6).

Y así ocurrió, claro que de modo paulatino y casi imperceptible. Poco a poco alumbró un nuevo test, lo que se dio a partir de uno de los casos más claros en la defensa de la autonomía político-institucional. En “Ponce c/ Provincia de San Luis” (Fallos 328:175) por primera vez la CSJN funda un decisorio en la siguiente expresión…”mayor grado posible de atribuciones municipales”.

Dicho criterio lo confirma de modo definitivo en materia de autonomía económica en el caso “Intendente Municipal Capital s/Amparo” (Fallos 337:1263).

            Allí se determina “Que la reforma de 1994 mantuvo la potestad de cada provincia de dictar su propia Constitución, y en ese marco la competencia para desarrollar su modelo de autonomía municipal. Su texto establece así un marco cuyos contenidos deben ser definidos y precisados por las provincias con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que conservan (artículos 121, 122, 124 y 125) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados en el artículo 123”.

            No es casual entonces esta nueva sentencia de la CSJN, pues la misma confirma la profundización que viene haciendo en esta materia, pues la autonomía municipal se identificó primero como “atribuciones mínimas necesarias” para después llegar a una concepción más vigorosa en la expresión “mayor grado posible de atribuciones”.

           

            3-EL DEBATE SOBRE LA REGULACION DEL EMPLEO PUBLICO MUNICIPAL:

 

            Apenas se conoció esta sentencia se dieron divergentes análisis jurídicos, desde los que cuestionan los alcances del fallo en la faceta salarial a los que lo ponderan por su defensa de la autonomía municipal.

            Así se sostuvo que “…la CSJN no establece ninguna pauta sobre la negociación colectiva, sino que se basa en el eje del art. 123 de la Constitución Nacional para esterilizar el instituto paritario. Y mucho más grave aún, analiza y decide el caso particular bajo el prisma restrictivo que la actuación de un gremio de segundo grado excluye al otro de primer grado adherido” (7)

            En cambio, analistas de otras provincias que han recorrido un larga contienda judicial en la materia consideran que “No es casual que la Provincia de Santa Fe –reticente a más de 25 años de la última reforma federal- continúe en un ejercicio del poder provincial que avasalle y menosprecie al municipio en su capacidad de generar normas de empleo municipal, todo por el contrario, generando marcos normativos uniformes y que desconocen la capacidad de participación, negociación y acuerdos por parte de la autoridad local.- En sentido similar ha ocurrido en la Provincia de Buenos Aires cuando su propia legislatura sancionó la Ley 11.757 (Estatuto de Empleo Público Municipal) creando un marco jurídico de empleo uniforme y obligatorio para los 135 municipios de la Provincia de Buenos Aires. Dicha ley provincial fue atacada en su validez constitucional por una acción declarativa de inconstitucionalidad promovida por el Intendente Municipal de San Isidro y que luego de 18 años la Suprema Corte Bonaerense resolvió declarar su inconstitucionalidad” (8).

            El fallo al que se hace referencia es “Municipalidad de San Isidro s/ Acción de Inconstitucionalidad Ley 11.757”, SCBA del 27/8/14, que como vimos tuvo un derrotero de casi 20 años. Y lejos sigue dicha Provincia con resolver la cuestión municipal en los términos del art. 123 de la CN, pues junto con Santa Fe y Mendoza son los tres gobiernos subnacionales que no adaptaron siquiera sus cartas magnas locales en sus mínimas bases constitucionales (9).

            Pero como la autonomía municipal no es un juego de suma cero o sin importantes matices, es fundamental adentrarse un poco para entender de que hablamos cuando hablamos de autonomía. Caso contrario se puede dogmatizar y ello es “fatal” para el derecho como regulador, sobre todo en la escala municipal que requiere grandes dosis de sintonía fina.

            Precisamente cuando se dio el caso “Municipalidad de San Isidro” Orlando Pulvirenti ponía el foco en los matices que permite el caso, lo que no significa que el autor no opte por uno de esos criterios. Pero optar por un criterio no significa invalidar per se a los otros, sobre todo para determinar “lesión constitucional”.

            Así distingue tres criterios de la corte bonaerense.  Por un lado el voto del Dr. Negri concluyendo en la inconstitucionalidad de plano de la ley provincial y por otro la ministra Kogan que parece sostiene la constitucionalidad de la norma , para lo cual parte de criterios de la CSJN que ya estaban en retirada por entonces, como el caso “Municipalidad de La Plata”.

            El criterio determinante fue el del ministro Soria, a quienes siguió la mayoría: “Siendo así la exigencia de los arts. 5º y 123 de la Constitución nacional, relativa al régimen municipal, no puede importar una definición en cuanto al grado de autonomía o independencia quedando reservada a la discreción del constituyente o legislador la determinación del modo o intensidad que revestirá la descentralización “(10).

            Esto y no otra cosa determinó siempre la CSJN en “Rivademar” y vuelve a determinar ahora en “APMLC c-Festram”: las provincias pueden regular el empleo público municipal en la medida que no incidan sobre el “núcleo de la autonomía”.

            El tema es que ese núcleo es el que ha mutado en estos 31 años, pasando de una concepción mínima sobre las competencias locales (“atribuciones mínimas necesarias”) a una máxima (“mayor grado posible de atribuciones”).

            La variedad de temas que abarca el empleo público municipal es tan amplia como los mismos temas municipales, los que a su vez se ven ampliados por la simple razón de que el rol  que tiene el municipio en el S. XXI.

            El Estado y la sociedad del S. XXI no solo es global sino reticular o en red, por ende el federalismo y el municipalismo tienen tanta relevancia, pues son fenómenos configurativos del orden mundial, el que solo se sostiene porque las escalas subnacionales y locales asumen numerosas materias (11).

            Por ello Néstor Losa concluye con esta frase respecto de este nuevo fallo de la CSJN: “El municipio es en estos complejos tiempos que nos toca transitar, un sujeto federal indispensable para consolidar el bienestar general al que se refiere el preámbulo de la constitución y que sea apto para efectivizar un desarrollo sustentable e integral a las ciudades. A ese fin, deberán revisarse leyes y decretos que no se compadecen con la autonomía municipal y, en particular, debe promoverse definitivamente la reforma constitucional que se dilata y se contrapone con el resto del constitucionalismo provincial argentino que fue protagonista activo para que el derecho público avance positivamente. En este aspecto y en la cuestión normativa sindical, considero bienvenido el decisorio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que marca un significativo e innegable precedente” (12).

 

 

 

(*) Abogado (UNL). Doctor en Ciencias Jurídicas (UCSFe). Docente de postgrado en su área temática (UNL, UNQ, UCSFe y otras). Miembro activo de diversas entidades académicas argentinas y fundador de la Asociación Internacional de Derecho Municipal. Autor de numerosas publicaciones y libros en su especialidad. Consultor.

 

 

 

 

 

 

Bibliografía:

 

1-Rosatti, Horacio. “Caracterización del municipio” en Revista de Derecho Público, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2005.

2-Marchiaro, Enrique. “Derechos humanos y ciudades”, Ediar, Bs. As, 2016.

3-Rondina, Domingo. “La Corte Suprema Nacional conduce a Santa Fe hacia una autonomía anárquica”, www.palabrasdelderecho.com , 3-11-2020.

4-Abalos, María G.” Avances de la autonomía municipal en treinta años de democracia. Cita:IJ-LXIX-879. Revista de Derecho Constitucional de la Universidad de El Salvador, Bs As, 21-11-2013.

5-De la Vega de Díaz Ricci, Ana M. “La autonomía municipal y el bloque constitucional local”, 1º ed, Ciudad Argentina, Bs. As, 2006.

6-Marchiaro, Enrique J. “20 años de Rivademar. La Corte puede dar un paso más en la tutela de la autonomía municipal”. La Ley, Suplemento Constitucional. Bs. As, agosto de 2009.

7-Pisarello, Juan Andrés. “La autonomía municipal como justificación para neutralizar la negociación colectiva”, www.palabrasdelderecho.com , 4-11-2020.

8-Atela, Vicente. “Autonomía municipal, empleo público y autonomía administrativa”, Palabras del Derecho, 3-11-2020.

9-Hernández, Antonio M. “Derecho Municipal” 2º ed. actualizada,  Depalma, Bs.As, 1997.

10-Pulvirenti, Orlando. “Autonomía municipal bonaerense. Rivademar reinterpretado en La Plata”, La Ley 2014-F.

11-Cassese, Sabino. “La crisis del Estado”, 1º ed, Abeledo-Perrot, Bs. As., 2003.

12-Losa, Néstor. “Trascendente fallo de la CSJN sobre autonomía municipal. El federalismo revive”, www.palabrasdelderecho.com , 6-11-2020.

 

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