LA
CSJN REFUERZA LA AUTONOMIA MUNICIPAL EN
“INTENDENTE MUNICIPAL CAPITAL”.
Marchiaro, Enrique J.
Publicado en MicroJuris, versión digital, 26-11-2014.
Sumario:
1-El
caso “Intendente Municipal Capital s/ Amparo” del 11-11-2014. 2-La autonomía en
la CSJN a 25años de “Rivademar”. 3-Hacia el “mayor grado posible de
atribuciones” en materia municipal. Citas.
Resumen:
En
reciente fallo la csjn profundiza dos tópicos sobre los que se ha destacado a
través de su nueva composición, como son la autonomía municipal y los alcances
del control de constitucionalidad, todo ello con relación al instituto de la
coparticipación. De este modo se sienta un nuevo mojón en la defensa de la
institución local, la que como muy bien recuerda el fallo es parte del diseño
mismo de nuestro Estado Federal.
---------------------------------------------------------
---------------------------------------------------------
1-El caso “Intendente
Municipal Capital s/Amparo” del 11-11-2014:
El intendente municipal de la ciudad de La Rioja promovió
una acción de amparo contra el Gobierno de La Rioja, contando con el patrocinio
jurídico del Dr. Antonio M. Hernández, quién ha dado lo mejor de sí por la consagración
de la autonomía municipal desde hace no pocas décadas. Complementa con este
caso lo logrado en su momento en el máximo tribunal argentino en el caso
“Ponce”.
La acción impugna la omisión de la autoridad provincial en
sancionar una ley de coparticipación de impuestos, tal como lo ordenan los
artículos 168 y 173 de la Constitución Local y el artículo 9º de la ley 23.548,
lo que a su criterio lesiona de modo directo el núcleo de la autonomía comunal
-artículo 123 de la Constitución Nacional-.
El caso recayó en instancia directa y única en el Superior
Tribunal de Justicia de dicha Provincia, el que rechazó la demanda in limine,
básicamente porque: 1-a su criterio no hay omisión desde que ni la legislatura
ni los gobiernos locales alcanzaron los acuerdos previos que impone una materia
compleja y programática; 2-el tema es improponible ante la Justicia, pues esta
no tiene competencia ni poder coactivo para librar un mandamiento que implique
ejecutar el imperativo constitucional a la Legislatura.
Aunque resulte elemental, la competencia de la csjn solo
puede abrirse si se halla cuestionada de modo directa una disposición de la
carta magna nacional, en este caso los artículos 5 y 123 que hacen al régimen y
a la autonomía municipal, además del artículo 75 inc. 2º relativo a la
coparticipación federal.
Además, el caso tiene la particularidad de que lo que se
impugna no es un acto o una norma sino una omisión, cuestión que tiene no pocas
complicaciones de las que ha dado cuenta nuestra teoría constitucional (1).
Tanto el dictamen de la Procuración General de la Nación
–en este caso por parte de la clara pluma de la Dra. Laura Monti- como el voto
unánime de los cuatro ministros -Dres. Ricardo L. Lorenzetti, Carlos S. Fayt,
Juan C. Maqueda y Elena I. Higton de Nolasco- coinciden en este punto de
partida y salvo algunos matices, llegan a la misma conclusión con fundamentos casi
idénticos.
Claro que para llegar a este caso debieron transcurrir 25
años de rica jurisprudencia, la que refleja cambios trascendentes en el ámbito
local y en el derecho argentino en su conjunto.
2-La autonomía en la CSJN
a 25 años del caso “Rivademar”:
Resumiremos en pocas páginas una línea
jurisprudencial extensa, la cual tiene un arco histórico que va de 1911 a 1989,
pues a principios del S. XX se dictó el caso “Ferrocarril del Sud” (por el que
se sentó la tesis autárquica del municipio argentino) corrigiéndose dicho
equívoco a finales del mismo siglo en la causa “Rivademar” (Fallos
312:326), precedente que sigue teniendo
vigencia, pues el extenso fallo concluye en un test que la propia corte sigue
aplicando.
En el considerando nro. 9º se afirmó: “...la
necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5º de la
Constitución Nacional determina que las leyes provinciales no solo no puedan
legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco
pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su
cometido”.
Rivademar se debe leer junto a otros
dos fallos dictados al poco tiempo: “Promenade” (Fallos 312:1394)
y “Municipalidad de Rosario” (Fallos 314:495). En el primero se reconoce la naturaleza legislativa de
las ordenanzas municipales, mientras que en el segundo se aplicó a rajatabla el
test de Rivademar, rechazando la demanda de la actora porque no se demostró que
“se comprometa efectivamente la subsistencia misma del municipio”.
El artículo 123 de la constitución
reformada inicia una nueva etapa, pues
esta no solo reconoce expresamente la autonomía sino que le fija pautas: “Cada
provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º,
asegurando la autonomía municipal y
reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”.
En relación al significado de los cuatro órdenes
que hacen a la autonomía tenemos el “institucional” (habrá provincias que
reconozcan el dictado de cartas orgánicas para todos o solo algunos
municipios), “político” (el respeto del régimen republicano y democrático en lo
local es fundamental, si bien pueden existir diferentes formas de gobierno
local, diferentes sistemas electorales, etc.), “administrativo” ( aquí la
potestad provincial es extensa pues atañe a materias como servicios públicos,
obras públicas, poder de policía y las competencias materiales),
“económico-financiero” (también hay buen margen de regulación provincial, claro
que entendiendo el poder tributario local como originario).
Si bien el grueso del tema es de
derecho público local –lo que no puede ser de otro modo en un estado federal-
contamos a partir de 1994 con un régimen que es bifronte en sus bases: a las
clásicas normas constitucionales provinciales se adicionan las nacionales y por
cierto también las locales, cuando se pueden dictar las cartas orgánicas (2).
En este punto el régimen el régimen municipal se va constituyendo más que como
bifronte en trinitario, pero ello es un tema que no podemos tratar en el
presente por razones de espacio.
La reglamentación provincial –primero
constitucional y luego en parte legal- tiene amplio margen, pero no solo no
puede desnaturalizar el régimen local como interpreta la Corte desde hace 25
años (privándolo de sus “atribuciones mínimas necesarias para el desarrollo de
sus cometidos”) sino que desde hace poco tiempo debe también bregar por lo
máximo dentro de su marco (“asegurando el mayor grado posible de
atribuciones“).
Es que las constituciones
provinciales regulan más o menos bien lo relativo a la organización de los
poderes municipales pero poco o mal el juego de competencias, siendo así este
el flanco más débil del régimen municipal argentino, no teniendo el municipio
suficientes garantías para tutelarlas.
Y esta debilidad del sistema competencial municipal
no se puede resolver con un listado taxativo de competencias en la constitución
provincial por una simple razón temporal: lo que puede y debe hacer –o no- un
municipio no es un tema apriorístico ni sustancial, sino que surge de un juego
de principios constitucionales e infraconstitucionales, donde la autonomía
apunta a lo relacional.
“La llamada materia propia
municipal, cualquiera sea el criterio que se adopte para definirla, está sujeta
a vaivenes (que se traducen en crecimientos o decrecimientos de competencia)
generados por el doble juego de relación entre lo público y lo privado (con su
ámbito de transferencias horizontales) y lo nacional, provincial y municipal
(con su ámbito de transferencias verticales). De este juego de fuerzas surgen
los grados o niveles de reconocimiento o asignación de competencias” (3).
La labor de la Corte en estos 25 años no fue lineal,
por ello este caso es más relevante. Es que el superior ha tutelado de modo
claro la faz institucional de la autonomía, pero no tanto los aspectos administrativo
y económico-financieros, lo cual no obedece a una visión dogmática del tribunal
–que no la ha tenido salvo excepciones- sino que es un reflejo epistémico de un
panorama muy complejo de la institución local y de las relaciones federales
(4).
Prueba de ello es el caso “Telefónica
de Argentina S.A c/ Municipalidad de General Pico” (Fallos 320:612) del 27-2-1997 donde la Corte entendió que “....el
tributo local es un inequívoco avance sobre la reglamentación que el Gobierno
Nacional ha hecho en una materia delegada por las Provincias a la Nación (art.
75 inc. 13, 14, 18 y 32) y lesiona el principio de supremacía del artículo 31
de la Constitución”. Aquí lo que se debatía era si la vieja exención nacional
sobre el derecho de ocupación preferencial del dominio público local estaba o
no vigente respecto de las empresas privatizadas, puesto que el pliego de
licitación nacional en materia telefónica hizo silencio sobre este punto,
convalidándose en última instancia lo que sin dudas el indebido avance
nacional.
Esta oscilación en materia
competencial tuvo su punto culmine en el caso “Municipalidad
de La Plata” (Fallos 325:1249) del
28-5-2002, ya que se aplica el test de Rivademar de un modo dogmático: “... la
interferencia de la provincia en el ámbito de la Municipalidad de La Plata, es
planteada por la actora como un obstáculo para desarrollar su propio sistema de
eliminación de residuos a un menor costo; pero no logra demostrar eficazmente
que la norma cuya validez constitucional cuestiona comprometa su existencia
patrimonial”.
Recordamos que la Provincia de
Buenos Aires tiene el régimen municipal más limitado tanto en su diseño
constitucional como en el infraconstitucional (5). Lo grave del caso es que la
Corte debió hacer lo que indicó el dictamen del Procurador Fiscal: distinguir
tramos competenciales en una materia que lo impone, como es la ambiental, que
va de la mano de los tópicos servicios públicos, residuos, salud pública,
dominio público y otros que son “también” locales. Prueba de ello es que años
después las leyes ambientales y de residuos bonaerense distinguen estos tramos
y reconocen competencia local.
En cuanto a la tutela institucional,
los casos San Luis –pues fueron varios- tienen un hito en “Ponce”
(Fallos 328:175) del 24-2-2005 donde el dictamen
del Procurador E. Righi –tomado en parte luego por el voto de mayoría-
puntualiza que “No se trata, entonces,
de imponer un alcance determinado a la autonomía municipal, pues ello es
atribución del constituyente provincial, sino que una vez ejercido ese poder,
las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía asignado a los
diferentes niveles de gobierno”.
El claro mandato establecido por la
CSJN fue desoído nuevamente a los pocos años, debiendo intervenir como lo hizo
en el caso “Municipalidad de San Luis” (Fallos 330:3126) del
11-7-2007. El conflicto se dio porque la municipalidad puntana convocó a
elecciones regulares en su ámbito mientras que la Provincia de modo paralelo
sancionó una ley convocando a una consulta popular –por la ley del cine- para el
mismo día. El municipio ante ello trasladó su fecha y la Provincia dictó una
nueva disposición estableciendo que “en el supuesto de que la Municipalidad de
esa ciudad fijase otra fecha distinta para la elección de sus autoridades, ésta
última será la de la realización de la consulta popular”.
¿Cuándo una Provincia invade
competencia local en materia electoral se viola directamente el artículo 123 de
la C.N. o solo se violan las disposiciones de la Constitución Provincial? ¿O se
violan simultáneamente ambas constituciones? ¿Es la autonomía municipal un tema
de derecho público provincial o también de derecho constitucional nacional?
Estas respuestas se dieron en los citados casos San Luis pero sin dudas también
en el caso “Intendente Municipal Capital” de 2011.
“En la visión jurisprudencial de los numerosos casos
analizados, desde “Rivademar” hasta “Ponce”, y desde “Municipalidad de General
Pico” hasta el reciente caso “Impsat”, la Corte Suprema ha mostrado fuerza
suficiente para producir avances en materia municipal que se han proyectado en
algunos casos en disposiciones normativas. En general ha emitido
interpretaciones conciliadoras entre la defensa de la autonomía municipal y la
necesaria armonización con el resto del ordenamiento provincial y nacional.” (6).
3-Hacia el “mayor grado posible de
atribuciones” en materia municipal:
Hace
años sostenemos que “Rivademar” debe ser superado por la propia Corte, puesto
que el cúmulo de competencias que pesan sobre el municipio argentino -30 años
después de dictado dicho fallo- se han acrecentado notablemente (7).
Y esto se
confirma claramente en el presente caso, donde la CSJN sin dejar de utilizar el
test de Rivademar (“atribuciones mínimas necesarias”) le adiciona el test de
Ponce (“mayor grado posible de atribuciones”) que en realidad ya lo dio en el
caso Municipalidad de la Plata, pero como el resultado fue tan negativo en lo
institucional no podíamos advertir esta sutileza.
Sin dudas
el test de Rivademar tiene que ver con una concepción más tradicional en materia
de control de constitucionalidad, puesto que allí la autonomía municipal era un
piso mínimo. En cambio el test de Ponce apunta claramente a una profundización
de dicho control, que impacta sobre la autonomía al configurarla
constitucionalmente como un piso más alto.
“Intendente
Municipal Capital” por un lado es simple, pues el artículo 168 de la carta
magna provincial dispone que “…La Legislatura provincial sancionará un régimen
de coparticipación municipal en el que la distribución entre la provincia y los
municipios se efectué en relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada uno de ellos, contemplando criterios objetivo de reparto y
sea equitativa, proporcional y solidaria….La autonomía que esta Constitución
reconoce no podrá ser limitada por ley ni autoridad alguna”.
Es más simple todavía si tomamos
nota que es la única provincia que no tiene un régimen de coparticipación
municipal, lo que se agrava desde hace 7 años cuando se suspendió el régimen
vigente, con lo que la autoridad provincial se maneja con absoluta
discrecionalidad y discriminando abiertamente a la municipalidad capital.
Los ministros fundan su decisorio
primero en el test de Rivademar, luego con el debate específico de la
Convención Constituyente Nacional de 1994 respecto del artículo 123,
concluyendo en el considerando 9º “Que la reforma de 1994 mantuvo la potestad
de cada provincia de dictar su propia Constitución, y en ese marco la
competencia para desarrollar su modelo de autonomía municipal. Su texto establece
así un marco cuyos contenidos deben ser definidos y precisados por las
provincias con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que conservan
(artículos 121, 122, 124 y 125) con el mayor grado posible de atribuciones
municipales en los ámbitos de actuación mencionados en el artículo 123”.
De este modo va quedando muy claro
que la Corte está variando su concepción de la autonomía, pasando de una línea
mínima a una de mayor grado, lo cual es fundamental para estos casos y sobre
todo de cara a un presente de los municipios argentinos, los que sustentan sus
potestades más allá del artículo 123 de la carta magna.
Es que además de dicha norma, la
reforma incorporó el art. 75 inc. 30 -poder de policía municipal-, el artículo
41 -cláusula medio ambiental-, que con energía Bidart Campos (8) siempre
entendió como comprensiva de lo municipal- y el art. 75 inc. 22 que es
aplicable de modo directo a los municipios y sobre la cual la Corte comienza a
pronunciarse, como bien lo hizo en un caso del año 2013 -“A.T.E. sobre acción
de inconstitucionalidad” del 16-6-2013, controversia dada contra la
Municipalidad de Salta-.
La analogía con la relación derechos
humanos-federalismo es evidente, donde el rol de la CSJN es relevante y
fundamental ante la mora o las oscilaciones nacionales y provinciales, como
bien lo sostiene Gordillo desde hace casi veinte años (9). Y esta intervención
de la Corte en la tutela de un tema principalmente de derecho local no lo
afecta sino que lo fortalece, entre otras cosas porque la autonomía municipal
hoy es de tipo relacional y no reactiva, procesal y no sustancial, sistémica y
no estructural.
“La autonomía
no se refiere tanto a materias concretas, competencias exclusivas o
sectores estancos, como al reconocimiento de poderes de acción en cuanto ésta
afecte a los intereses locales” (10). De allí que todo tipo de dogmatismo
–incluso de los que defendemos la autonomía- es esterilizante.
Rivademar se dictó el mismo año en
que cayera el muro de Berlín, acontecimiento que fue calificado como el fin del
S. XX (12). Por entonces algunas notas de dicho proceso eran tenues –la caída
del socialismo real se debió, entre otros motivos, a su excesivo centralismo-.
Tantos años después, una de las tendencias de Occidente y tal vez del orbe,
están dadas en la presencia de lo local. En esa línea es donde debemos explicar
el giro de la Corte.
CITAS:
(1)
Sagües, Néstor P. “Derecho
procesal constitucional. Logros y obstáculos”. 1º ed, Centro de Estudios
Constitucionales. Lima, 2008.
(2)
Marchiaro, Enrique. “El derecho
municipal como derecho postmoderno”, 1º ed, Ediar, Bs. As, 2006.
(3) Rosatti, Horacio. “Tratado de derecho municipal”, Tomo I y II. 4º ed
ampliada y actualizada, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2012.
(4)
Hernández, Antonio, coordinador.
“La descentralización del poder en el Estado Contemporáneo”, 1º ed, AIDC, AAVV,
Bs. As, 2005.
(5)
Losa, Néstor. “El derecho
municipal en la constitución vigente”, 1º ed, Abaco, de R. Depalma. Bs.As,
1995.
(6) Abalos, María G.” Avances de la
autonomía municipal en treinta años de democracia. Cita:IJ-LXIX-879. Revista
de Derecho Constitucional de la Universidad de El Salvador, Bs As, 21-11-2013
(7)
Marchiaro, Enrique. “20 años de
Rivademar: La Corte puede dar un paso más en la tutela de la autonomía
municipal” en Suplemento Constitucional de La Ley, Bs.As, agosto 2009.
(8)
Bidart Campos, Germán. “El derecho
de la constitución y su fuerza normativa”, 1º ed, Ediar, Bs. As., 1995.
(9)
Gordillo, Agustín. “Después de la
reforma del estado”, 1º ed, Fundación de Derecho Administrativo, Bs AS, 1996.
(10)
Lliset Borrell,
Francisco. “Manual de derecho local”, 2º ed, Publicaciones
Abella, Madrid, 1986.
(11)
Hobsbawm,
Eric. “Años interesantes, una vida en el S. XX”, 1º ed, Crítica, Barcelona,
2006.
No hay comentarios:
Publicar un comentario