miércoles, 8 de abril de 2015

intendente municipal capital csjn



LA CSJN  REFUERZA LA AUTONOMIA MUNICIPAL EN “INTENDENTE MUNICIPAL CAPITAL”.
Marchiaro, Enrique J.

Publicado en MicroJuris, versión digital, 26-11-2014.


Sumario:
1-El caso “Intendente Municipal Capital s/ Amparo” del 11-11-2014. 2-La autonomía en la CSJN a 25años de “Rivademar”. 3-Hacia el “mayor grado posible de atribuciones” en materia municipal. Citas.
 
 
Resumen:
En reciente fallo la csjn profundiza dos tópicos sobre los que se ha destacado a través de su nueva composición, como son la autonomía municipal y los alcances del control de constitucionalidad, todo ello con relación al instituto de la coparticipación. De este modo se sienta un nuevo mojón en la defensa de la institución local, la que como muy bien recuerda el fallo es parte del diseño mismo de nuestro Estado Federal. 

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1-El caso “Intendente Municipal Capital s/Amparo” del 11-11-2014:

El intendente municipal de la ciudad de La Rioja promovió una acción de amparo contra el Gobierno de La Rioja, contando con el patrocinio jurídico del Dr. Antonio M. Hernández, quién ha dado lo mejor de sí por la consagración de la autonomía municipal desde hace no pocas décadas. Complementa con este caso lo logrado en su momento en el máximo tribunal argentino en el caso “Ponce”.
La acción impugna la omisión de la autoridad provincial en sancionar una ley de coparticipación de impuestos, tal como lo ordenan los artículos 168 y 173 de la Constitución Local y el artículo 9º de la ley 23.548, lo que a su criterio lesiona de modo directo el núcleo de la autonomía comunal -artículo 123 de la Constitución Nacional-.
El caso recayó en instancia directa y única en el Superior Tribunal de Justicia de dicha Provincia, el que rechazó la demanda in limine, básicamente porque: 1-a su criterio no hay omisión desde que ni la legislatura ni los gobiernos locales alcanzaron los acuerdos previos que impone una materia compleja y programática; 2-el tema es improponible ante la Justicia, pues esta no tiene competencia ni poder coactivo para librar un mandamiento que implique ejecutar el imperativo constitucional a la Legislatura.
Aunque resulte elemental, la competencia de la csjn solo puede abrirse si se halla cuestionada de modo directa una disposición de la carta magna nacional, en este caso los artículos 5 y 123 que hacen al régimen y a la autonomía municipal, además del artículo 75 inc. 2º relativo a la coparticipación federal.
Además, el caso tiene la particularidad de que lo que se impugna no es un acto o una norma sino una omisión, cuestión que tiene no pocas complicaciones de las que ha dado cuenta nuestra teoría constitucional (1).
Tanto el dictamen de la Procuración General de la Nación –en este caso por parte de la clara pluma de la Dra. Laura Monti- como el voto unánime de los cuatro ministros -Dres. Ricardo L. Lorenzetti, Carlos S. Fayt, Juan C. Maqueda y Elena I. Higton de Nolasco- coinciden en este punto de partida y salvo algunos matices, llegan a la misma conclusión con fundamentos casi idénticos.
Claro que para llegar a este caso debieron transcurrir 25 años de rica jurisprudencia, la que refleja cambios trascendentes en el ámbito local y en el derecho argentino en su conjunto.

2-La autonomía en la CSJN a 25 años del caso “Rivademar”:

Resumiremos en pocas páginas una línea jurisprudencial extensa, la cual tiene un arco histórico que va de 1911 a 1989, pues a principios del S. XX se dictó el caso “Ferrocarril del Sud” (por el que se sentó la tesis autárquica del municipio argentino) corrigiéndose dicho equívoco a finales del mismo siglo en la causa “Rivademar” (Fallos 312:326), precedente que sigue teniendo vigencia, pues el extenso fallo concluye en un test que la propia corte sigue aplicando.
En el considerando nro. 9º se afirmó: “...la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5º de la Constitución Nacional determina que las leyes provinciales no solo no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido”.
            Rivademar se debe leer junto a otros dos fallos dictados al poco tiempo: “Promenade” (Fallos 312:1394) y “Municipalidad de Rosario” (Fallos 314:495). En el primero se reconoce la naturaleza legislativa de las ordenanzas municipales, mientras que en el segundo se aplicó a rajatabla el test de Rivademar, rechazando la demanda de la actora porque no se demostró que “se comprometa efectivamente la subsistencia misma del municipio”.
            El artículo 123 de la constitución reformada  inicia una nueva etapa, pues esta no solo reconoce expresamente la autonomía sino que le fija pautas: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º, asegurando la autonomía municipal  y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
            En  relación al significado de los cuatro órdenes que hacen a la autonomía tenemos el “institucional” (habrá provincias que reconozcan el dictado de cartas orgánicas para todos o solo algunos municipios), “político” (el respeto del régimen republicano y democrático en lo local es fundamental, si bien pueden existir diferentes formas de gobierno local, diferentes sistemas electorales, etc.), “administrativo” ( aquí la potestad provincial es extensa pues atañe a materias como servicios públicos, obras públicas, poder de policía y las competencias materiales), “económico-financiero” (también hay buen margen de regulación provincial, claro que entendiendo el poder tributario local como originario).
            Si bien el grueso del tema es de derecho público local –lo que no puede ser de otro modo en un estado federal- contamos a partir de 1994 con un régimen que es bifronte en sus bases: a las clásicas normas constitucionales provinciales se adicionan las nacionales y por cierto también las locales, cuando se pueden dictar las cartas orgánicas (2). En este punto el régimen el régimen municipal se va constituyendo más que como bifronte en trinitario, pero ello es un tema que no podemos tratar en el presente por razones de espacio.
            La reglamentación provincial –primero constitucional y luego en parte legal- tiene amplio margen, pero no solo no puede desnaturalizar el régimen local como interpreta la Corte desde hace 25 años (privándolo de sus “atribuciones mínimas necesarias para el desarrollo de sus cometidos”) sino que desde hace poco tiempo debe también bregar por lo máximo dentro de su marco (“asegurando el mayor grado posible de atribuciones“).
            Es que las constituciones provinciales regulan más o menos bien lo relativo a la organización de los poderes municipales pero poco o mal el juego de competencias, siendo así este el flanco más débil del régimen municipal argentino, no teniendo el municipio suficientes garantías para tutelarlas.
Y esta debilidad del sistema competencial municipal no se puede resolver con un listado taxativo de competencias en la constitución provincial por una simple razón temporal: lo que puede y debe hacer –o no- un municipio no es un tema apriorístico ni sustancial, sino que surge de un juego de principios constitucionales e infraconstitucionales, donde la autonomía apunta a lo relacional.
            “La llamada materia propia municipal, cualquiera sea el criterio que se adopte para definirla, está sujeta a vaivenes (que se traducen en crecimientos o decrecimientos de competencia) generados por el doble juego de relación entre lo público y lo privado (con su ámbito de transferencias horizontales) y lo nacional, provincial y municipal (con su ámbito de transferencias verticales). De este juego de fuerzas surgen los grados o niveles de reconocimiento o asignación de competencias” (3).
La labor de la Corte en estos 25 años no fue lineal, por ello este caso es más relevante. Es que el superior ha tutelado de modo claro la faz institucional de la autonomía, pero no tanto los aspectos administrativo y económico-financieros, lo cual no obedece a una visión dogmática del tribunal –que no la ha tenido salvo excepciones- sino que es un reflejo epistémico de un panorama muy complejo de la institución local y de las relaciones federales (4).
            Prueba de ello es el caso “Telefónica de Argentina S.A c/ Municipalidad de General Pico” (Fallos 320:612) del 27-2-1997 donde la Corte entendió que “....el tributo local es un inequívoco avance sobre la reglamentación que el Gobierno Nacional ha hecho en una materia delegada por las Provincias a la Nación (art. 75 inc. 13, 14, 18 y 32) y lesiona el principio de supremacía del artículo 31 de la Constitución”. Aquí lo que se debatía era si la vieja exención nacional sobre el derecho de ocupación preferencial del dominio público local estaba o no vigente respecto de las empresas privatizadas, puesto que el pliego de licitación nacional en materia telefónica hizo silencio sobre este punto, convalidándose en última instancia lo que sin dudas el indebido avance nacional.
            Esta oscilación en materia competencial tuvo su punto culmine en el caso “Municipalidad de La Plata” (Fallos 325:1249) del 28-5-2002, ya que se aplica el test de Rivademar de un modo dogmático: “... la interferencia de la provincia en el ámbito de la Municipalidad de La Plata, es planteada por la actora como un obstáculo para desarrollar su propio sistema de eliminación de residuos a un menor costo; pero no logra demostrar eficazmente que la norma cuya validez constitucional cuestiona comprometa su existencia patrimonial”.
            Recordamos que la Provincia de Buenos Aires tiene el régimen municipal más limitado tanto en su diseño constitucional como en el infraconstitucional (5). Lo grave del caso es que la Corte debió hacer lo que indicó el dictamen del Procurador Fiscal: distinguir tramos competenciales en una materia que lo impone, como es la ambiental, que va de la mano de los tópicos servicios públicos, residuos, salud pública, dominio público y otros que son “también” locales. Prueba de ello es que años después las leyes ambientales y de residuos bonaerense distinguen estos tramos y reconocen competencia local.
            En cuanto a la tutela institucional, los casos San Luis –pues fueron varios- tienen un hito en “Ponce” (Fallos 328:175) del 24-2-2005 donde el dictamen del Procurador E. Righi –tomado en parte luego por el voto de mayoría- puntualiza que  “No se trata, entonces, de imponer un alcance determinado a la autonomía municipal, pues ello es atribución del constituyente provincial, sino que una vez ejercido ese poder, las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno”.
            El claro mandato establecido por la CSJN fue desoído nuevamente a los pocos años, debiendo intervenir como lo hizo en el caso “Municipalidad de San Luis” (Fallos 330:3126)  del 11-7-2007. El conflicto se dio porque la municipalidad puntana convocó a elecciones regulares en su ámbito mientras que la Provincia de modo paralelo sancionó una ley convocando a una consulta popular –por la ley del cine- para el mismo día. El municipio ante ello trasladó su fecha y la Provincia dictó una nueva disposición estableciendo que “en el supuesto de que la Municipalidad de esa ciudad fijase otra fecha distinta para la elección de sus autoridades, ésta última será la de la realización de la consulta popular”.
            ¿Cuándo una Provincia invade competencia local en materia electoral se viola directamente el artículo 123 de la C.N. o solo se violan las disposiciones de la Constitución Provincial? ¿O se violan simultáneamente ambas constituciones? ¿Es la autonomía municipal un tema de derecho público provincial o también de derecho constitucional nacional? Estas respuestas se dieron en los citados casos San Luis pero sin dudas también en el caso “Intendente Municipal Capital” de 2011.
En la visión jurisprudencial de los numerosos casos analizados, desde “Rivademar” hasta “Ponce”, y desde “Municipalidad de General Pico” hasta el reciente caso “Impsat”, la Corte Suprema ha mostrado fuerza suficiente para producir avances en materia municipal que se han proyectado en algunos casos en disposiciones normativas. En general ha emitido interpretaciones conciliadoras entre la defensa de la autonomía municipal y la necesaria armonización con el resto del ordenamiento provincial y nacional.” (6).

3-Hacia el “mayor grado posible de atribuciones” en materia municipal:

            Hace años sostenemos que “Rivademar” debe ser superado por la propia Corte, puesto que el cúmulo de competencias que pesan sobre el municipio argentino -30 años después de dictado dicho fallo- se han acrecentado notablemente (7).
Y esto se confirma claramente en el presente caso, donde la CSJN sin dejar de utilizar el test de Rivademar (“atribuciones mínimas necesarias”) le adiciona el test de Ponce (“mayor grado posible de atribuciones”) que en realidad ya lo dio en el caso Municipalidad de la Plata, pero como el resultado fue tan negativo en lo institucional no podíamos advertir esta sutileza.
Sin dudas el test de Rivademar tiene que ver con una concepción más tradicional en materia de control de constitucionalidad, puesto que allí la autonomía municipal era un piso mínimo. En cambio el test de Ponce apunta claramente a una profundización de dicho control, que impacta sobre la autonomía al configurarla constitucionalmente como un piso más alto.
“Intendente Municipal Capital” por un lado es simple, pues el artículo 168 de la carta magna provincial dispone que “…La Legislatura provincial sancionará un régimen de coparticipación municipal en el que la distribución entre la provincia y los municipios se efectué en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada uno de ellos, contemplando criterios objetivo de reparto y sea equitativa, proporcional y solidaria….La autonomía que esta Constitución reconoce no podrá ser limitada por ley ni autoridad alguna”.
            Es más simple todavía si tomamos nota que es la única provincia que no tiene un régimen de coparticipación municipal, lo que se agrava desde hace 7 años cuando se suspendió el régimen vigente, con lo que la autoridad provincial se maneja con absoluta discrecionalidad y discriminando abiertamente a la municipalidad capital.
            Los ministros fundan su decisorio primero en el test de Rivademar, luego con el debate específico de la Convención Constituyente Nacional de 1994 respecto del artículo 123, concluyendo en el considerando 9º “Que la reforma de 1994 mantuvo la potestad de cada provincia de dictar su propia Constitución, y en ese marco la competencia para desarrollar su modelo de autonomía municipal. Su texto establece así un marco cuyos contenidos deben ser definidos y precisados por las provincias con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que conservan (artículos 121, 122, 124 y 125) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados en el artículo 123”.
            De este modo va quedando muy claro que la Corte está variando su concepción de la autonomía, pasando de una línea mínima a una de mayor grado, lo cual es fundamental para estos casos y sobre todo de cara a un presente de los municipios argentinos, los que sustentan sus potestades más allá del artículo 123 de la carta magna.
            Es que además de dicha norma, la reforma incorporó el art. 75 inc. 30 -poder de policía municipal-, el artículo 41 -cláusula medio ambiental-, que con energía Bidart Campos (8) siempre entendió como comprensiva de lo municipal- y el art. 75 inc. 22 que es aplicable de modo directo a los municipios y sobre la cual la Corte comienza a pronunciarse, como bien lo hizo en un caso del año 2013 -“A.T.E. sobre acción de inconstitucionalidad” del 16-6-2013, controversia dada contra la Municipalidad de Salta-.
            La analogía con la relación derechos humanos-federalismo es evidente, donde el rol de la CSJN es relevante y fundamental ante la mora o las oscilaciones nacionales y provinciales, como bien lo sostiene Gordillo desde hace casi veinte años (9). Y esta intervención de la Corte en la tutela de un tema principalmente de derecho local no lo afecta sino que lo fortalece, entre otras cosas porque la autonomía municipal hoy es de tipo relacional y no reactiva, procesal y no sustancial, sistémica y no estructural.
             “La autonomía  no se refiere tanto a materias concretas, competencias exclusivas o sectores estancos, como al reconocimiento de poderes de acción en cuanto ésta afecte a los intereses locales” (10). De allí que todo tipo de dogmatismo –incluso de los que defendemos la autonomía- es esterilizante.
            Rivademar se dictó el mismo año en que cayera el muro de Berlín, acontecimiento que fue calificado como el fin del S. XX (12). Por entonces algunas notas de dicho proceso eran tenues –la caída del socialismo real se debió, entre otros motivos, a su excesivo centralismo-. Tantos años después, una de las tendencias de Occidente y tal vez del orbe, están dadas en la presencia de lo local. En esa línea es donde debemos explicar el giro de la Corte.
           


CITAS:

(1)       Sagües, Néstor P. “Derecho procesal constitucional. Logros y obstáculos”. 1º ed, Centro de Estudios Constitucionales. Lima, 2008.
(2)       Marchiaro, Enrique. “El derecho municipal como derecho postmoderno”, 1º ed, Ediar, Bs. As, 2006.
(3)       Rosatti, Horacio. “Tratado de derecho municipal”, Tomo I y II. 4º ed ampliada y actualizada, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2012.
(4)       Hernández, Antonio, coordinador. “La descentralización del poder en el Estado Contemporáneo”, 1º ed, AIDC, AAVV, Bs. As, 2005.
(5)       Losa, Néstor. “El derecho municipal en la constitución vigente”, 1º ed, Abaco, de R. Depalma. Bs.As, 1995.
(6)       Abalos, María G.” Avances de la autonomía municipal en treinta años de democracia. Cita:IJ-LXIX-879. Revista de Derecho Constitucional de la Universidad de El Salvador, Bs As, 21-11-2013
(7)       Marchiaro, Enrique. “20 años de Rivademar: La Corte puede dar un paso más en la tutela de la autonomía municipal” en Suplemento Constitucional de La Ley, Bs.As, agosto 2009.
(8)       Bidart Campos, Germán. “El derecho de la constitución y su fuerza normativa”, 1º ed, Ediar, Bs. As., 1995.
(9)       Gordillo, Agustín. “Después de la reforma del estado”, 1º ed, Fundación de Derecho Administrativo, Bs AS, 1996.
(10)    Lliset Borrell, Francisco. “Manual de derecho local”, 2º ed, Publicaciones Abella, Madrid, 1986.
(11)    Hobsbawm, Eric. “Años interesantes, una vida en el S. XX”, 1º ed, Crítica, Barcelona, 2006.

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