PEDRO FRIAS, EL ROSTRO DE JANO DE NUESTRO FEDERALISMO .

Publicado en “Asociación Argentina de Derecho Constitucional” obra colectiva “Estudios de derecho constitucional. Homenaje y despedida de Pedro J. Frías”, estudio titulado “Pedro Frías, el rostro de Jano de nuestro federalismo”, Santa Fe, 2012.

Enrique José Marchiaro.

                        En el derecho argentino Pedro Frías es el nombre del federalismo, lo cual queda probado por dos hechos, uno visible y otro invisible. En cuanto a la caracterización de su pensamiento federal opto por una figura mítica, la del dios romano Jano, con un rostro hacia el pasado y otro hacia el futuro.

                        Cabe aclarar que su producción “....difícilmente se encontrará expuesta a través de un plan maestro traducido en desarrollos sistemáticos, de contenidos unitarios y de argumentación lineal <del mismo modo que una visión general requerirá>...la observación documental de un conjunto de estudios, ensayos, notas, informes, crónicas, testimonios, relatos que bajo el soporte de libros, revistas, fascículos, documentos, cartas, recogen el pensamiento y la acción federal emprendidos por el autor” (Castells, 1998:12).

                        El primer hecho que prueba su presencia esta dado no solo por la magnitud de su obra, sino por la variedad de enfoques federales que lo suceden: el federalismo ambiental de Sabsay, el federalismo de integración de Castorina de Tarquini, los laboratorios federales de Carnota, el federalismo fiscal de Garat, el federalismo de los servicios públicos de Pérez Hualde o el federalismo de las relaciones intergubernamentales Antonio Hernández representan algunos de los nombres más conocidos de una frondosa lista , los que serían muy diferentes sin la figura previa de Frías.

                        El segundo hecho que demuestra su vigencia es invisible: quienes conocen la obra de Jorge Luis Borges saben que lo que más modificó de la literatura argentina no fue la forma de escribir sino de leer. Un hecho imperceptible para quién no es un especialista y que es el verdadero reaseguro de la continuidad de una disciplina. Algo similar acontece con Pedro Frías, pues la forma en que interpretamos el federalismo es hoy una especie de sentido jurídico común.

                        Nada menos que la ONU en su capítulo argentino  ha planteado en más de una ocasión que “La Argentina es hoy un país debilitado...la transformación debe consolidar el federalismo, la forma de organización constitucional adoptada para amortiguar las enormes disparidades entre provincias y regiones. Desde nuestra óptica de Naciones Unidas, el desarrollo humano argentino solo será posible si se pone en marcha una estrategia federal de desarrollo regional” (PNUD Argentina, 2004:1).

                        A ello nos referimos con un modo de interpretar, de leer y comprender el fenómeno federal que va más allá del maestro, en tanto su obra se va difuminando incluso más allá del derecho, volviendo a su fuente de origen, ya que su enfoque es en cierto modo interdisciplinario.

                        Pedro Frías fue un  constitucionalista del S. XX que anclado en su tiempo logró comprenderlo precisamente por hacer el esfuerzo –que solo pueden pocos- de mirar en simultáneo para atrás y adelante: el paso del federalismo dual al de concertación solo es posible cuando se comprenden las relaciones entre el inicio y el fin del S. XX.

                        Una comprensión que tuvo en cuenta más las continuidades que las rupturas, los procesos profundos en lugar de las novedades. Un poco a la manera en que ese gran medievalista argentino que fue José Luis Romero ha planteado: la fijación de períodos y categorías es necesaria, pero no de debe confundir en cuanto a la conexión y continuidad de los procesos que se estudian.

                        La elección de su gran objeto de estudio –el federalismo- es en sí misma portadora de un valor epistémico, dado en que este fenómeno es una de las claves de nuestro tiempo, una de las claves del occidente contemporáneo. Haber optado por ello ya demuestra su profundidad de análisis y su intuición en tiempos en los que este fenómeno era subterráneo y porque no marginal en la teoría jurídica.

                        Por entonces, las dificultades para definir el federalismo eran inmensas, entre otras: ¿forma de Estado o estrategia? ¿Técnica o ideario? ¿Estructura o proceso? ¿Jurídico o político? ¿Uno o varios federalismos a la carta? Sin olvidar que en USA se registraban alrededor de 267 definiciones diferentes (Barrera Buteler, 1996:34).

                        Su tiempo, que en buena parte es también nuestro tiempo, es uno de los momentos más críticos de Occidente, pues la segunda mitad del S. XX no es el fin de un milenio sino el fin de una época, que no es otra que el proyecto de la modernidad.

                        No por casualidad  una de las notas típicas de nuestro tiempo es el federalismo, una de las claves para explicar y comprender el mundo actual, algo que Pedro Frías dijo explícitamente en más de una ocasión (entre otros, Frías, 1996). Como el dios romano Jano, su pensamiento mira  hacia el pasado pero también hacia el futuro.

                        Nótese que su objeto de estudio es una parte de la realidad compleja, mal comprendida por los mismos que viven en él, lo crean con sus acciones y lo estudian “La complejidad del federalismo es el producto exponencial del número y variedad institucional de organizaciones que lo componen, de la fluidez e informalidad en las relaciones entre ellas, y de su continuo proceso de evolución de modo descentralizado y asistemático. El sistema estatal resultante ha sido acertadamente caracterizado como gobierno mediante caos y cooperación".(Borrajo Iniesta, 1986:9).

                        Pensar el federalismo en una realidad tan particular como la argentina –que no solo es compleja sino “complicada”- es un merito aún mayor. Y más aún cuando caemos en la cuenta que con su noción de federalismo de concertación podría haber cesado en su producción. Esta sola noción –si bien central y paradigmática- por sí sola justificaba su aporte.

                        Sin embargo Frías tendió puentes hacia otros modelos de comprensión del federalismo. Fue uno de los primeros en Argentina que desde el derecho pensó desde la teoría general de sistemas (Frías, 1989) la que esta íntimamente ligada a nuestra forma de Estado, lo cual constaté en persona a finales del S. XX, en momentos del desarrollo de mi tesis doctoral.

                        Es que si algunos nos animamos a desarrollos técnicos y teóricos en campos específicos del federalismo -en mi caso con el estudio de las microregiones intermunicipales, proceso que aunque micro tiene un potencial macro- (Marchiaro, 2.000) fue  porque su autoridad intelectual era un piso inestimable desde donde continuar, autoridad cimentada no solo en su enfoque sino en su mano tendida y su escucha atenta.

                        Pero no se quedó tampoco en el federalismo sistémico sino que dio un paso más: “Es importante llamar la atención sobre la gestión intergubernamental, una realidad que empezará a ser decisiva en la práctica institucional porque....política y administración son cada vez más interacciones entre diversos niveles de gobierno; tan importante como la asignación de competencias a la Nación, las provincias o municipios, es la interrelación entre ellos; la gestión intergubernamental es la única compatible con la dimensión territorial y los diversos niveles de gobierno “(Frías, 1997:98).

                        Y a las relaciones gubernamentales luego adicionó lo relativo a “ordenamiento territorial” una disciplina que tiene escasa práctica todavía en Argentina y en la que el derecho tiene un papel preponderante (Rosatti, 2004). Es que federalismo de concertación, relaciones intergubernamentales y ordenamiento territorial son parte de un nuevo lenguaje, de una nueva epistemología jurídica incluso, lo que requiere seguir sembrando una nueva cultura jurídica.

                        “Una epistemología que de cuenta de la complejidad, la circularidad, la velocidad, la fragmentación. Lo postmoderno no se da por determinado contenido de las normas sino por la forma en que se producen las mismas. Lo multívoco, las heterarquías, las redes, el derecho no estatal, lo intertextual, la imposiblidad de control del todo desde un centro, el fin de las totalizaciones discursivas, la irrupción de subsistemas con mayor potencial de reflexión que el sistema general de derecho, son todos caracteres de una nueva forma de hacer y vivir el derecho que poco tiene que ver con el modelo de la modernidad” (Marchiaro, 2006: 113).

                        Los tópicos de Frías -que son los de nuestro mundo-  son imposibles de aplicar y menos de comprender si desde los operadores jurídicos no hay una apertura de fuentes y aún de lecturas. Como bien ha dicho Wittgenstein  en relación a los filósofos, su principal problema es el de padecer una “dieta única, filosofía”. Llevemos esta sentencia al campo del derecho y vemos como Frías bien supo tender puentes.

                        Sus condiciones fueron muy bien retratadas en un estudio preliminar que queda como testimonio escrito junto a tantos otros, que da cuenta de que en él se conjugan “....equilibrio y mesura, realismo y sentido común, benevolencia y comprensión,  amplitud de miras y vocaciones múltiples, observador antes que juez, honestidad de juzgamiento, integrador y sintetizador, idealista práctico con sensibilidad” (Castells, 1998:39).

                        Esta muy claro en su obra que la misma es un puente con la economía, la sociología, la epistemología y otros campos del saber sin los cuales el derecho no puede siquiera pensarse.

                        Es que Frías propone también un método en el derecho público, el que de algún modo seguimos: solo se comprende el derecho al tener en cuenta su afuera y su relación con el entorno. Un pensamiento sistémico que no descentra el objeto de estudio sino que lo enfoca desde una perspectiva diferente, no sustancial sino relacional, no estructural sino funcional.

                        Por ello hay continuidad de su pensamiento mucho más allá de su obra, pues este querido autor produce un modo de leer el federalismo que es patrimonio común. “En síntesis, la búsqueda de claves nos ha conducido a una nueva visión del federalismo basada en la concertación político-institucional, e instrumentada a través de las redes que sustentan la construcción del sistema federal en la convicción de que en el futuro cambiará el concepto de reparto, por el de integración o articulación. Sin duda, el rol del federalismo para el próximo ciclo de la historia será el de recrear permanentemente la lógica funcional de la sociedad argentina, lo que le permitirá lograr el estilo cultural y de desarrollo al que aspira el país” (CFI, 1996:67).

                        Tomemos otro tema, como es la relación “federalismo y derechos humanos” un tema exquisito, preponderante en nuestras sociedades, sean las del mundo desarrollado como el periférico (Hernández, 2005). En el largo diálogo que han mantenido durante buena parte de su obra, Germán Bidart Campos y Pedro Frías han sentado también las bases a partir de las que futuros investigadores podrán abrevar.

                        Lo que hoy parece una obviedad en algún momento no, como la obligatoriedad respecto de las provincias en materia de derechos humanos: “Los tratados sobre derechos humanos  que forman parte del derecho argentino obligan a las provincias, cualquiera sea su rango jerárquico. Ello surge claramente del art. 31 de la C.N. Además, hay tratados que expresamente prevén igual situación en una cláusula federal destinada a los estados que, siendo de estructura federal, se hacen parte en ellos, así el Pacto de San José de Costa Rica, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (Bidart Campos, 2000:781).

                        Este es un proceso que se vive en todo el ordenamiento nacional, incluso en materias de fuerte cuño estatalista como lo fue el derecho administrativo, que bien se hace eco de este punto: “El art. 75 inc. 22 ha modificado el sistema de producción del derecho, al establecer los ya mencionados principios de intangibilidad de los derechos humanos protegidos por la Convención Americana y de igual protección de ley que impiden regulaciones asimétricas de derechos entre los  miembros de Estado o de cualquier asociación de Estado. Por lo tanto, un ciudadano de una Provincia puede invocar el derecho de otra Provincia que sea aplicable al caso, y que sea más protector de sus derechos, en sustitución del derecho sancionado en su jurisdicción territorial” (Salomoni, 2003:27).

                        Y este cambio de perspectiva tiene en la obra de Frías un basamento tan fuerte que a medida que pasen los años se verá confirmado, tanto que se irá difuminando con el saber jurídico habitual. Ni siquiera hará falta citarlo para confirmar que se parte de él, incluso sin saberlo, que es el mayor logro al que un pensador puede aspirar.

                        Hago propias las palabras que Antonio María Hernández daba en el seno de la convención constituyente de 1994, como modo de confirmar este nuevo sentido común federal que se viene construyendo de. S. XX pero de cara al S. XXI y aún más.

                        “Nosotros sabemos que no somos los dioses que reclamaba Rousseau para hacer las leyes y las constituciones. Somos hombres con muchas limitaciones. Pero creo que también estamos hechos de la madera de los sueños, como decía Shakespeare. Y entonces estamos en condiciones de ejercitar nuestras responsabilidades ante el pueblo argentino, con una idea, hoy, no de política agonal para sacarnos ventajas en la política pequeña, sino con una idea de política arquitectónica que mire lejos hacia las décadas que vienen, para poner de pie a la Argentina”. (Hernández, 1997:275).

                        La figura del dios romano Jano nos sugiere entonces un modo de mirar simultáneo que la obra de Frías contiene, permitiendo diversos sentidos en contextos diferentes y futuros, como un buen clásico que ya es entre nosotros.

                        El mito nos llega a través de diversos relatos y está abierto a varias interpretaciones, siendo muy sugerente la mera figura bifronte. Por ejemplo, en la mitología romana cuando Saturno es destronado y expulsado por su hijo Júpiter, se refugió en el reino de Jano. Como agradecimiento lo dota entonces a Jano del poder de ver el futuro y el pasado al mismo tiempo y poder tomar decisiones sabias y justas .

                        Otros relatos explican que los dos rostros permiten que el reinado de Jano haya dejado de ser caótico para ser civilizado o bien que su doble mirada se dirige a oriente y occidente, equilibrando así el cosmos.

                        Las buenas obras son como los mitos: abiertos a múltiples sentidos. Cada intérprete encontrará lo que anhela en el ideario federal de Pedro Frías. De allí que la comparación con la figura mítica nos ayude, del mismo modo que la obra de nuestro maestro nos ayuda a comprender algo tan complejo, histórico y contextual como el federalismo, nada menos que uno de los rostros de nuestra forma de organización como país.

BIBLIOGRAFÍA:

-Barrera Buteler, Guillermo. “Provincias y Nación”, Ciudad Argentina, Bs. As, 1996.

-Bidart Campos, Germán. "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", 5 tomos,1º reimpresión. Ediar, Buenos Aires, 2000.

-Borrajo Iniesta, Ignacio. "Federalismo y unidad económica". 1º edición. Instituto Nacional de la Administración Pública. Madrid, 1986.

-Castells, Alberto. Estudio Preliminar en “El proceso federal argentino”, Pedro Frías, El Copista, Córdoba, 1998.

-CFI (Consejo Federal de Inversiones), Documentos de la Secretaria General. “Nuevas claves para el federalismo”, Buenos Aires, 1996.

-Frías, Pedro y otros. “Las nuevas constituciones provinciales”, 1º ed., Depalma, Bs.As, 1989.

-Frías, Pedro. “La región según la Constitución Nacional Reformada”, en Cuadernos de Federalismo Nro. X, Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Córdoba, 1996.

-Frías, Pedro. “Conductas públicas”, El Copista, Córdoba, 1997.

-Hernández, Antonio M. “Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”, Depalma, Bs.As, 1997.

-Hernández, Antonio M. y otros. “La descentralización del poder en el Estado Contemporáneo”, Asociación Internacional de Derecho Constitucional y Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Bs. As, 1º ed, 2005.

-Marchiaro, Enrique. “Derecho Municipal, nuevas relaciones intermunicpales: poder de policía, microregión y sistémica jurídica”. 1º ed, Ediar, Bs.As, 2000.

-Marchiaro, Enrique. “El derecho municipal como derecho postmoderno”, 1º ed, Ediar, Bs.As, 2006.

-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) “La construcción del federalismo argentino: perspectivas comparadas”, 1º ed, PNUD, Bs. As, 2004

-Rosatti, Horacio. “Derecho ambiental constitucional”, 1º ed, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2004.

-Salomoni, Jorge L. “Estudio Preliminar” en “La Crisis del Estado” de Cassese, Sabino. 1º ed, Abeledo Perrot, Bs. As., 2003.