LA MICROREGIÓN EN ARGENTINA:

DEL DERECHO MUNICIPAL AL

DERECHO CONSTITUCIONAL PROVINCIAL.

                                                           Enrique José Marchiaro.

* Ponencia en el XVIII Encuentro de profesores de derecho constitucional  -AADC- sobre el tema “microregión en las constituciones provinciales”. Paraná, setiembre de 2007.

Introducción.

Del derecho municipal al constitucional.

 Tratamiento del tema en las constituciones provinciales.

Conclusiones. Bibliografía.

1-Introducción:

                        Mucho antes de que el derecho argentino reconozca esta figura, buena parte de las ciencias sociales usaron la misma en planos tan diversos como la economía, la geografía o el ordenamiento territorial (Boisier, 1988), en un movimiento sinuoso y disperso que llevó a construir una imagen de la microregión en tareas tan diversas como la salud pública, el turismo, el medio ambiente, el desarrollo económico regional y rural, etc.

                        Pensemos por un momento en el “mapa real” que conforma el territorio político-administrativo argentino y caeremos en la cuenta de la centralidad que esta figura jurídica puede adquirir:  “Las microregiones en Argentina plantean formas de asociatividad muy diferentes porque las características territoriales de nuestro país son muy diversas. El 85 % de los municipios es de menos de 10.000 habitantes, razón por la cual las microregiones que allí se constituyen tienen un fuerte sesgo puesto en la producción primaria y en el intento de concesionar servicios en una escala un poco mayor; más del 80 % de la población vive en ciudades de más de 100.000 habitantes, con lo cual en algunos lugares la microregión aparece como una instancia para consolidar procesos productivos; mientras que en los territorios de mayor escala poblacional la tendencia no es hacia la constitución de microregiones sino, por el contrario, se busca potenciar espacios submunicipales” (Arroyo, 2001: 3).

                        En casi todos los casos, los municipios -sobre todo de pequeña y mediana escala- fueron los protagonistas centrales del proceso. Luego Nación y finalmente Provincias comenzaron a acompañar este movimiento, no solo mediante el reconocimiento de la figura jurídica sino mediante diversas acciones de difusión, promoción y asistencia técnica en la materia. También fueron parte del mismo, aunque no siempre, las diversas sociedades civiles involucradas en el territorio respectivo.

                        Quienes regularon en esta primer etapa han sido los propios municipios, haciendo uso de atribuciones en una materia propia, tal como lo afirmó en su momento sin discusión alguna buena parte de la doctrina municipalista argentina (Hernández, 1997; Losa, 1993;  Rosatti, 1998).

                        En nuestro caso hemos sostenido la pertinencia de la figura desde 1997, si bien nuestra primer obra se publicó tres años después. En el ínterin vimos como surgió la primer microregión desde el punto de vista jurídico en el país (Microregión Andina del Paralelo 42, hacia 1998) y como desde entonces el proceso ha crecido sin par en buena parte de nuestras provincias.

                        Los diversos usos que se hicieron y hacen de la figura no significan siempre equívocos por parte de los operadores, calificando como microregión algo que puede no serlo: como la autonomía municipal esta institución es polisémica y multívoca. El derecho debe leer muy bien cual es el proceso real y acompañarlo, con una visión flexible y creativa, tal como ha hecho en su momento con el proceso federal argentino, ámbito mayor en el que la cuestión microregional se inscribe, logra sentido y desde ya encuentra sus necesarios límites.

                        Como institución es una figura crítica, pues como todo nuevo fenómeno jurídico requiere un nuevo concepto. Durante sus primeros pasos  convive con otros conceptos que solo transitoriamente lo expresan, hasta que madure, momento en que cristaliza conceptualmente. A su vez, esta transición opera dentro de los espacios jurídicos informales y luego formales, logrando finalmente –pero no siempre- regulación constitucional expresa.

                        Es un proceso vivo, de construcción de una institución infraconstitucional y constitucional que opera en plano simultáneo desde el derecho municipal al derecho público provincial y desde estos al derecho constitucional provincial, ámbito mayor en el que la figura se regula.

           

2-Del derecho municipal al constitucional:

                        Desarrollemos cinco nociones fuertes que consideramos claves. Estas son:

                        2-1-La microregión es un tema de derecho público provincial y municipal: Esto que es tan elemental en materia jurídica y es una de las notas que distinguen al régimen municipal argentino, debemos enfatizarlo por dos razones.

                        Cuando un tema local adquiere mucho peso institucional es casi inevitable que las instancias superiores intenten regularlo, lo cual es tan necesario como que debe hacerse dentro de la competencia propia de cada nivel territorial: En Argentina quién regula la materia municipal es el propio municipio (cuando hay autonomía institucional plena) pero también la Provincia (en ejercicio de su potestad regulatoria de la materia municipal cuando la autonomía local no es plena). En consecuencia hay situaciones en que la materia microregional se regula solo en el plano local e interlocal y otras en que la regulación es provincial.

                        Pero hay dos situaciones en las que la regulación necesariamente no debe ser municipal (y ello no mengua la autonomía, por cierto): 1-Regulación provincial (cuando lo microregional asume dimensión supramunicipal  o bien cuando el ejercicio microregional implica ejercer competencias delegadas superiores). 2-Regulación parcialmente nacional (nos referimos al tema del área metropolitana, en la que la competencia interlocal se superpone a la supramunicipal y en la medida que la Nación tenga competencia directa puede regular, tal el típico caso de las áreas metropolitanas centrales, como ocurre en todo el mundo; o bien en áreas metropolitanas provinciales en las que la Nación tenga un ejercicio competencial simultáneo en tal o cual materia).

                        En el segundo supuesto no hablamos de una ley nacional que se impone a lo provincial y local -lo cual es inconstitucional de plano- sino de leyes convenio, leyes marco y leyes de base con adhesión local y provincial que sin ser tan intensas como las establecidas en el artículo 41 de la C.N., no dejan de ser importantes. Por supuesto que esto que señalamos es a futuro y por mucho tiempo no lo veremos, pues las condiciones políticas nunca parecen maduras para el desarrollo de las áreas metropolitanas argentinas (Pírez, 1994).

                        Finalmente, hay que resaltar que la cuestión microregional no debilita sino fortalece la autonomía municipal: “La autonomía es piedra angular del sistema municipal pero en nuestro tiempo no es ni suficiente ni universal. Si se la alcanza, pueden suceder dos cosas: o bien se la dogmatiza y se trasunta en aislacionismo y fundamentalismo inútil; o bien se la proyecta institucionalmente, con las consecuencias de que el municipio se “multiplique” y la autonomía se supere, indefectiblemente, mutando hacia el asociativismo y la concepción regional” (Giuliano, 2005: 225).

                        2-2-El tratamiento jurídico operativo en materia microregional es de plano simultáneo: A diferencia de otras ramas del derecho (civil, comercial, penal, etc) algunos tramos de derecho público requieren un trabajo cotidiano de enfoque simultáneo. Buena parte del derecho civil o comercial se desarrolla en un solo plano, cual es el infraconstitucional: lo constitucional solo aparece de modo excepcional o patológico.

                        En algunos tramos del derecho público –tal el caso del derecho ambiental y sobre todo del derecho municipal- el trabajo del operador es simultáneo en el campo del derecho constitucional e infraconstitucional. Es un error fatal para esta dimensión trabajar de modo esquemático o dilemático en campos separados, por el contrario y por razones de método jurídico y epistemológicas que exceden el presente, hay que tener muy en claro este doble plano simultáneo (Marchiaro, 2006-2).

                        Ello requiere mucho trabajo al intérprete, no es simple pero no queda por cierto otro camino. Hoy se trata de actuar en el plano legal pero no pensando legalmente sino jurídicamente. Y no hemos sido formados para pensar jurídicamente, no estamos habituados a una argumentación conforme a reglas, principios y normas sino que lo normal es un planteo dilemático, que divorcia el plano infra del constitucional.

                        Es por ello, entonces, que el tema del método en derecho se va reconfigurando a medida que se reconfiguran sectores del ordenamiento con tanto peso y tanta velocidad como el derecho municipal, proceso abierto que es parte de un paradigma en transición y que estará plagado de marchas y contramarchas. Pero aparece como inevitable, que eso y no otra cosa es un paradigma, aún en materia jurídica (Lorenzetti, 2006).

                        2-3-Derecho formal e informal en los procesos microregionales: Esta noción la comenzamos a trabajar en un campo de fuerte tensión entre la dimensión teórica y la operativa, cual es el de las relaciones intermunicipales en el derecho argentino. En nuestra primera obra teníamos conciencia que a medida que el proceso intermunicipal se desarrollara estas tensiones aparecerían. Y aunque se han dado muchos menos pasos que los que la realidad requiere y el derecho autoriza, aún estamos en los inicios.

                        Trazamos en su momento un “mapa de lo intermunicipal en el derecho argentino”, partiendo de la premisa que si nos limitamos a identificar cuestión intermunicipal con “personería jurídica” empobreceríamos el enfoque y estaríamos muy ajenos a la realidad, aún cuando como veremos hay  personalidad jurídica de base constitucional en algunos aspectos sin ley provincial y en otros casos el tratamiento desde el derecho privado y desde lo público no estatal –con altas dosis de informalidad- también regulan el fenómeno.

                        No es algo antijurídico ni mucho menos “ajurídico”, son procesos de regulación jurídica informal que apelan a otras fuentes del derecho y que caracterizan no solo al derecho privado contemporáneo sino también al derecho público: la contractualización, la informalidad, la desterritorialización y el policentrismo son un fenómeno jurídico que ha llegado para quedarse (Cassese, 2000). La microregión es parte de este movimiento, sin duda alguna.

                        El concepto de derecho informal es otra forma de captar fenómenos jurídicos, no estandarizándolos ni pasándolos por la única criba de la ley. Se abre el campo de fuentes y vemos que en derecho privado, en derecho constitucional, en derecho de sociedades y otras ramas se encuentran soluciones que el sistema jurídico autoriza pero que solo se encuentran cuando el observador va más allá de lo formal.

                        El derecho constitucional en ocasiones ha tenido muy en cuenta la diferencia entre derecho formal e informal, desde lo conocida categoría de derecho constitucional material y formal y sobre todo la gran apertura que supo tener sobre las fuentes. Buena parte de las instituciones constitucionales argentinas son de cuño informal, como ser el amparo. A diferencia del derecho civil y otros derechos legalistas, el derecho constitucional siempre tuvo en miras la zona de producción del derecho. Incluso trato un tema tan delicado como el derecho constitucional consuetudinario, más allá de que parte del mismo luego se calificase como constitucional o inconstitucional.

                        La microregión surge fuera del derecho estatal-nacional, pues quién regula es el derecho municipal y en ocasiones el provincial.  ¿Qué razón anima a ver como algo anormal la zona jurídica no estatal-nacional o solo considerarla cuanto más con cierta desconfianza? El  hecho esta en que se identifica derecho con derecho estatal, una actitud muy fuerte aún.

                        2-4-La microregión como figura de base desde la cual se apela a otras figuras para actuar: La microregión es una instancia de coordinación, debate, planificación y decisión que aún en el plano mínimo puede desarrollar no pocas competencias. El tema es muy simple, al igual que acontece en la Región Interprovincial u otras experiencias de coordinación intergubernamental, muchas de las cuales son altamente informales: la microregión es una “instancia real” de análisis y decisión y luego cada uno de los actores partícipes (generalmente gobiernos locales) ejecutan por sí lo que se ha decidido en dicho ámbito.

                        Por ello es posible sortear en una primer etapa el no reconocimiento provincial formal, puesto que en la medida que la microregión sea un ámbito de coordinación de competencias locales propias no hay obstáculo.

                        Buena parte de las microregiones argentinas se da bajo esta óptica: desde el punto de vista formal son “entes intermunicipales” creados por decisión propia de cada gobierno local mediante un acta acuerdo que no requiere otra ratificación que no sea la del cuerpo legislativo propio. La organización que asuma se fija en un estatuto y determinadas acciones se ejecutan en cada gobierno local por mandato.

                        Las herramientas jurídicas existentes para desarrollar políticas en lo intermunicipal son variadas y más que suficientes para el actual estadio del tema. Aún con las diferencias que tienen las actuales políticas asociativas respecto del pasado no hay obstáculo jurídico para su despliegue en todo el territorio nacional (Barrera Buteler, 2001).

                        Lo fundamental en el punto es que lo instrumental u operativo en el derecho se inscriba en un marco teórico amplio, puesto que los requerimientos del contexto son cambiantes y aún en nuestra propia disciplina los cambios son importantes: el tránsito hacia el pluralismo jurídico deja atrás el modelo jerárquico -el que claro esta resolvía pero no siempre bien, pues por lo común se estresaba ante la ambigüedad, las lagunas y las contradicciones normativas-. El tránsito hacia una cultura jurídica “principista” y en ocasiones “relacional” la vivimos claramente en la escala intermunicipal y microregional.

                        Por ello lo intermunicipal, lo asociativo y lo microregional surgieron y se consolidan, más allá del silencio o la oscuridad de la ley y más allá de la imprevisión de sus actores: el derecho municipal y constitucional provincial permiten esta emergencia. Si hay previsión constitucional provincial mucho mejor, pero si no la hay no significa impedimento alguno, si tal vez hacia futuro, como bien lo indican algunos autores (Douglas Price, 2.000).

                        Ello no significa bajo ningún punto de vista limitante alguna para desarrollar numerosas competencias, sean las propias municipales (que por razones de escala se aconseja compartir), las intermunicipales (son propias de cada municipio pero su interacción es más fuerte y determina su ejercicio en el espacio inter) o bien delegadas por Provincia o Nación. En general estamos en el campo de las competencias concurrentes, que en un federalismo como el argentino no son la excepción sino la regla, como bien a dicho la CSJN.

                        ¿Y cuales son las potestades, pero también los límites de la microregión? Las primeras surgen de la “escala”: aquello que económica, social, ambientalmente supere lo local pero no llegue a la escala provincial será entonces materia o competencia intermunicipal. Los límites, en cambio, no pasan tanto por lo competencial, solo diremos que lo microregional no podrá tener en el caso argentino dimensión “política”. Esto surge de la naturaleza federal de nuestro Estado Constitucional y de que cualquier administración local “solo es dentro de un Estado”.

                        La microregión es más bien un ámbito de concertación y actuación común. Como bien ha dicho uno de los mayores impulsores del tema regional: “la región no puede ser otro logro burocrático sino la superación del centralismo burocrático; la región no puede ser un nuevo pasatiempo para expertos y aficionados sino una vocación y una misión; la región no es la contrafigura de la provincia o de la nación sino el punto de concertación de las competencias y de conciliación de los intereses” (Frías, 1996).

                        2-5-Microregión intermunicipal y supramunicipal: Esta es una de las grandes distinciones que si bien en la práctica actual de la microregión argentina no se visualiza será fundamental para su futuro, sobre todo porque es imposible la práctica de lo supramunicipal sin una regulación expresa previa provincial (que podrá ser legal o constitucional).

                        Aquí el derecho informal no alcanza para regular el fenómeno, se requiere habilitación expresa o formal provincial. En otras palabras, el silencio de las constituciones provinciales sobre lo microregional no lo inhibe en su faz intermunicipal pero sí en su faz supramunicipal.

                        La región es un concepto que atiende a la flexibilidad de los procesos sociales, por ende, es una estructura flexible cuyos límites no pueden fijarse en términos de jurisdicción, lo que sólo atendería a uno de los términos, olvidando la continuidad de los procesos: “Ha nacido la gestión intergubernamental. Como anticipó Antonio La Pérgola, el federalismo ya es tanto normativo como contractual...Hablo de algo importante, que se está multiplicando, la micro región...<Qué es necesaria  para combatir los fenómenos de pobreza, de erosión del territorio, de contaminación, de dispersión de la población rural...> a fin de crear sistemas micro regionales, relativamente autosostenidos. “( Frías, 2005:23).

                        La dimensión supramunicipal es aún una hipótesis teórica por cuanto el movimiento real es solo intermunicipal. Si se desarrollase la escala del área metropolitana, ninguna duda hay que lo microregional profundizado tendría allí una legitimación evidente, puesto que son planos similares, casi idénticos. Aún cuando el área metropolitana no asuma dimensión política asumirá materia supramunicipal, puesto que la conducción de órganos con competencia material específica (tránsito, medio ambiente, energía, etc) determina como necesaria la delegación de abajo para arriba e incluso de arriba para abajo (cuando Nación o Provincias son partes de determinadas áreas metropolitanas).

                        En nuestro caso trabajamos la hipótesis del “poder de policía intermunicipal” desembocando en lo supramunicipal sin necesidad de reforma constitucional nacional, planteo que ha sido asumido en el punto por nuestro recordado maestro (Bidart Campos, 1999-2000: 670 Tomo 1-A) coincidiendo con la posición de que la materia supramunicipal requiere habilitación constitucional provincial.

                                   3-Tratamiento del tema en las constituciones provinciales:

           

                        Hasta el año 2007 las constituciones provinciales argentinas no reconocían de modo expreso a la microregión, salvo el caso de la Constitución de la Provincia de Chubut. Pero el silencio no prohibía la emergencia de esta figura, la que se dio y da aún desde el plano intermunicipal (de 23 textos 17 contemplan de modo expreso la cuestión intermunicipal, haciendo silencio solo 6 constituciones, cuales son las de Santa Fe, Mendoza, Entre Ríos, Formosa, La Pampa y Tucumán).

                        Así, bajo el silencio de algunas constituciones –Santa Fe- o bien cabalgando sobre la limitada letra de otras –Buenos Aires- y en muchos casos en una interpretación razonable a la luz de nuevos contextos, las microregiones se dieron en el constitucionalismo provincial argentino del plano informal al formal, culminando el proceso en el año 2007 con la Constitución de Corrientes.

                        La práctica indica que es aconsejable la regulación expresa provincial. Así se sostuvo también en el Primer Congreso Internacional de Derecho Municipal, destacándose entre los redactores del documento final a Antonio María Hernández: “Conclusiones IV. Un municipio aislado de su entorno es un serio obstáculo para su desarrollo; por ello, la cooperación intermunicipal es un objetivo prioritario. Es necesario promover e intensificar las asociaciones de municipios, tanto a nivel nacional como regional. Las asociaciones de municipios deben contar con un marco constitucional y legal apropiado” (Valencia Carmona y otros, 2003).

                         La Constitución de Córdoba fue la más específica en su momento, iniciando en la década del ochenta el movimiento de reconocimiento autonómico que siguieron luego las demás provincias. En su artículo 190 establecía que  "Las Municipalidades pueden celebrar convenios entre sí, y constituir organismos intermunicipales para la prestación de servicios, realización de obras públicas, cooperación técnica y financiera o actividades de interés común de su competencia. Pueden celebrar acuerdos con la Provincia, el Gobierno Federal u organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e intereses comunes".

                        Esta carta magna daba un paso más, en una línea que reconocía  por entonces el rol municipal de cara a lo regional, atento que en su artículo 191 fijaba: "Las Municipalidades convienen con la Provincia su participación en la administración, gestión y ejecución de obras y servicios que preste o ejecute en su radio, con la asignación de recursos en su caso, para  lograr mayor eficiencia y descentralización operativa. Participan en la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo regional, y acuerdan su participación en la realización de obras y prestación de servicios que les afecte en razón de la zona. Es obligación del Gobierno Provincial brindar asistencia técnica".

                        Pero fueron las constituciones patagónicas las que -sea por el evidente impacto de su geografía inhabitada como del más reciente dictado de las mismas-  fijaron con mayor claridad el componente "regional" y "concertador". Santa Cruz (artículo 150:..."participar en los planes de desarrollo regional") y Tierra del Fuego (artículo 173, inc. 12"...Concertar con otros municipios, con las provincias o con la Nación, todo tipo de convenios interjurisdiccionales que tengan por fin desarrollar actividades de interés para la comunidad local" e inc. 12..."formar parte de organismos de carácter regional o interprovincial".) son un buen ejemplo de esto que afirmamos.

                        La Constitución de Chubut fue señera desde su reforma en 1994 que establece sin duda, sin ambigüedad alguna, el nuevo rol de lo intermunicipal de cara a lo microregional, a través de dos artículos que pueden pecar de extensos pero no de inexactos.

                        "La regionalización para el desarrollo integral debe realizarse sobre la base de la participación de los municipios en la elaboración de las políticas provinciales en materia de ordenamiento territorial de los espacios interjurisdiccionales, cuando los ejidos municipales se encuentren comprendidos o vinculados a planes y procesos de desarrollo económico social a escala regional o subregional" (artículo 235).

                        "Los municipios pueden crear subregiones para el desarrollo económico y social y establecer organismos con facultades para el cumplimiento de sus fines. Asimismo, pueden celebrar convenios intermunicipales para la prestación mancomunada de servicios, ejecución de obras públicas, cooperación técnica, financiera y actividades de interés común de su competencia. Los municipios pueden firmar convenios con el Estado Provincial o Federal, para el ejercicio coordinado de actividades concurrentes, así como también con organismos nacionales o internacionales o municipios de otras provincias" (artículo 237).

                        Finalmente la Provincia de Corrientes ha reformado su Constitución en el año 2.007, comprobándose en la misma el paso del reconocimiento constitucional informal al formal de la  microregión. La convención constituyente tomó el proyecto que se hizo llegar desde una  microregión a la que asistimos en el tema y el dictamen de mayoría lo sintetizó (Marchiaro, 2006-1) quedando en la redacción definitiva del siguiente modo:

                        “Artículo 227: Los municipios pueden crear microregiones para desarrollar materia de competencia propia o delegada a nivel intermunicipal y supramunicipal y establecer organismos con facultades para el cumplimiento de esos fines. La participación en microregiones es voluntaria. Las relaciones intermunicipales y supramunicipales pueden involucrar a sujetos públicos, privados y del tercer sector, y organismos internacionales”.

                         De este modo una provincia argentina ha dado un paso completo en materia jurídica y constitucional, de tal modo que el reconocimiento formal o expreso en su carta magna permitirá que la microregión se desenvuelva sin sobresaltos institucionales, pudiendo fijarse la misma como verdadera política de estado provincial y local.

                        Las constituciones provinciales siempre han sido en Argentina verdaderas cabeceras de playa de procesos que luego de muchas décadas irrumpen a nivel nacional. Creemos que la figura de la microregión, incipiente por cierto y con reconocimiento formal en solo dos constituciones provinciales, es un emergente que tiene mucho por dar y que reconfigurará no solo al municipio, la provincia y la Nación sino a la forma de producir y vivir el derecho.

                       

Conclusiones:

                        La microregión es un término que –como la autonomía municipal- es polisémico y multívoco.

                        Es una figura interlocal que rediseña el rol del municipio pero también impacta sobre lo provincial. Sus potencialidades y límites están dados en el federalismo, aún cuando su proyección es afín al fenómeno del pluralismo jurídico.

                        Su regulación se origina en el derecho municipal y desde allí al derecho público y constitucional provincial.

                        La microregión es un nivel de coordinación, concertación, un modo de región flexible que siempre asume en Argentina materia “institucional y no territorial”.

                        Es una figura de base que puede asumir notas formales o informales. No debe confundirse la microregión con las herramientas jurídicas que se desarrollan desde la misma.

                        Las constituciones provinciales argentinas son generosas con el fenómeno intermunicipal, teniendo disposiciones expresas 17 y solo 6 hacen silencio ( Santa Fe, Entre Ríos, Mendoza, La Pampa, Tucumán y Formosa). El silencio  de las constituciones provinciales en materia intermunicipal no inhibe esta dimensión, en cambio la dimensión supramunicipal requiere esta autorización, sea como microregión, sea como área metropolitana. La microregión solo esta contenida de modo expreso en la Constitución de la Provincia de Chubut  y a partir del 2007 en la Constitución Correntina.

           

                       

                        BIBLIOGRAFÍA:

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