SEIS RAZONES PARA COPARTICIPAR

LAS RETENCIONES AGROPECUARIAS.

Enrique José Marchiaro.

Publicado en Diario La Ley, Suplemento de Actualidad. 8-5-2008.

El derecho –así como la vida- subsiste gracias a las ficciones (Marí, 1982). Claro que cuando se abusa de las mismas quedan como meras máscaras: ello acontece claramente con el actual esquema de retenciones agropecuarias. Es una ficción considerarlas meros impuestos aduaneros y por ende no coparticipables.

La voluntad estatal no solo se conforma por lo escrito en los expedientes administrativos y en los considerandos de tal o cual norma que fundamentan las políticas económicas e impositivas. Hay un buen entramado de discursos públicos, hechos concatenados y finalmente efectos concretos que hacen al fundamento y también a la “naturaleza institucional” de tal o cual decisión. El tema que tratamos sin duda alguna se va configurando de este modo.

En un esquema de economía, política y derechos estables si podríamos quedarnos con que la fórmula del impuesto aduanero agota el tema. En el esquema actual el abanico de cuestiones jurídicas involucradas requiere una mirada más amplia, operativa, pues las soluciones urgen.

La metáfora de la ficción tiene pertinencia en el tema tributario al margen de este conflicto (es una verdad de todos los días que los tributos no se condicen con su naturaleza ni con sus fines y media una enorme falta de transparencia en la estructura tributaria, cuando no inequidad) y también opera respecto del otro tema que da origen a las retenciones, que es la emergencia, contexto en el cual el presente tema se inscribe con absoluta crudeza. Es más, el tema la reproduce, de allí que también hay que apelar a la relación emergencia-retenciones para fundar sus límites recíprocos.

Todo indica que el sector agropecuario es el que más rápido se despegó de la crisis devenida del fin de la convertibilidad. Este sector representa el 15 % del PBI o bien el 30 % si lo tomamos como cadena agroindustrial y aporta alrededor del 2/3 de las exportaciones. Lo que ahora se estigmatiza –y con razón en parte- es lo que parece que nos ha salvado: la soja, cultivo que resultó ser la “joya maldita” de la economía argentina y por cierto mundial (la paradoja del aumento de precios de los alimentos a nivel internacional es otro factor importante, claro que en dicho terreno no se apelan a medidas policíacas).

Este espacio económico agropecuario es connatural al federalismo argentino, no solo por razones territoriales, económicas y sociales. Este espacio va de la mano, finalmente, del tercer nivel estatal argentino, que son los gobiernos locales, los que si bien no son sujetos de la relación federal son uno de sus factores inductivos más importantes (Rosatti, 1998).

Nuestra base gubernamental territorial se compone por los dos grandes sujetos de la relación federal (Nación-23 provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y por 2.252 gobiernos locales (1.151 municipalidades y 1.101 sin jerarquía municipal). Estos 2.252 gobiernos locales tienen una distribución no homogénea en el espacio argentino (su mayor número precisamente se encuentra en la zona agropecuaria, lo que no significa ninguna casualidad y es fundamental para nuestro análisis) y un 80 % de los mismos tiene menos de 10.000 habitantes. A su vez, el conurbano bonaerense con más ciudad autónoma concentran el 35 % de la población,  mientras alrededor de un 33 % de argentinos viven en lo que pueden ser ciudades a escala humana (alrededor de 50.000 habitantes).

Nuestro federalismo tiene un diseño que en teoría es bueno, puesto que la mayoría de las competencias no son exclusivas de tal o cual nivel sino concurrentes (no solo en la relación Nación-Provincias sino entre estas últimas y los municipios).

¿Y como se sostiene el sistema? En materia de gastos hacia el 2001 Nación concentraba el 51 %, Provincias el 39 % y los municipios el 10 %. A su vez los recursos se concentran en un 74 % en Nación, en Provincias un 20 % y en los municipios un 6 %. (Asensio, 2.000). Este esquema fácil es de imaginar que se expandió con el impulso de las retenciones agropecuarias, las que hoy representan el 12 % de la recaudación nacional. Si antes del 2.000 estabamos lejos de un sistema federal afín a los contemporáneos (Hernández y otros, 2.005) hoy nos volvimos a alejar notablemente.

Lo curioso del conflicto del campo es que no fueron los más perjudicados por este esquema tributario inviable quienes plantearon la crisis (gobiernos provinciales y locales ) sino los actores económicos y sociales de este conglomerado denominado “campo”, que no son otros que los propios productores y sus respectivas sociedades civiles. Estos actores –acompañados en parte por un pequeño puñado de gobernaciones y un sinnúmero de municipios y sobre todo comunas- son los que plantean este fuerte reclamo. Ellos son los que hoy encarnan nuestro federalismo: primero con la reactivación económica post convertibilidad (Quetglas, 2008) y luego con su reclamo de coparticipación y naturalmente de una política agropecuaria elemental.

Los fundamentos que consideramos a continuación, en casi todos los casos, se yuxtaponen:

1-Si el objetivo solo es fiscal no deben ser coparticipables: En la medida que este tributo tenga las finalidades múltiples que se detallan en los puntos que siguen ello impone que sean coparticipables, al menos en una parte. Caso contrario son un puro instrumento de corte fiscalista, válido desde lo legal pero de dudosa juridicidad. La validez de este tributo depende de su razonabilidad, temporalidad y sobre todo finalidad concreta, las que como veremos son parte del esquema federal y por ende deben coparticiparse.

2-El dominio del suelo como propiedad provincial: Quién ha dado este fundamento es el Gobierno de la Provincia de Santa Fe en su programa de diez puntos que ha brindado al PEN durante el mes de abril. Así como las provincias petroleras o mineras reciben retenciones por la extracción de su suelo –el cual se degrada- también las provincias cuya producción depende del suelo –que también se degrada con la soja- merecen el mismo trato. Razones de equidad tributaria y propiedad del recurso natural suelo fundamentan esta posición.

3-Analogía con el impuesto a los ingresos brutos: Este fundamento lo esgrimen algunos economistas. “Hay una forma de considerar a las retenciones coparticipables y es asimilándolas a un impuesto a los ingresos brutos –en lugar de derechos de exportación- porque tienen impacto en los precios de toda la cadena productiva, incluso en quién no exporta” (Ferreres, 2008).

4-Desarrollo Ambiental: No solo la degradación del suelo por el tema de la soja sino todo lo que tiene que ver con el ordenamiento territorial va de la mano del tema ambiental, cuestión de la que no es ajena el Gobierno Nacional (PEN, 2006-2008). Quienes tratan la temática ambiental y rural insisten sobremanera en un tratamiento coordinado en esta materia, teniendo en cuenta numerosos aspectos como son la diferencia de escala entre pequeños y grandes productores, el ordenamiento territorial rural, etc. La competencia ambiental –art. 41 CN- es concurrente. Por ello toda política ambiental requiere coordinación y la coparticipación en materia impositiva le resulta connatural.

5-Debilitamiento del federalismo: El actual esquema de retenciones profundiza la concentración económica tributaria de un modo lesivo a nuestra forma de estado. Sostiene este punto José R. Heredia: “¿Cómo, sin la participación de los pueblos –de las autonomías: provincias, ciudad de Buenos Aires y municipios- podría hacerse realidad el programa constitucional, a saber: el desarrollo humano, el progreso económico con justicia social, el crecimiento armónico de la Nación, el poblamiento de su territorio, la promoción de políticas diferenciadas que tienen a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones” (Heredia, 2008:15).

6-El desarrollo humano es una competencia concurrente : Este instrumento tributario es hoy una importante herramienta de política económica (mantenimiento del tipo de cambio, sostenimiento del superávit fiscal, reserva monetaria y-o pagos al Club de París, redistribución del ingreso) y debe ser también una herramienta de política ambiental y agropecuaria.

Precisamente, cuando la política económica no es solo fiscalista el crecimiento económico va de la mano del desarrollo humano, que es el modelo de desarrollo constitucional argentino.

El desarrollo económico es una competencia concurrente. El “Bienestar General” tiene como medio la “cláusula de progreso” que se compone por su versión tradicional (1853) y nueva de la reforma de 1994 (75 inc. 19 sobre desarrollo humano ). Esta materia es concurrente (Nación art. 75 inc. 18 y 19; Provincias arts. 125 y 124 e incluye también a los municipios art. 123 ). Es una concurrencia triple, ya que hace al corazón de las políticas públicas que en nuestro Estado Trinitario esta a cargo de los tres niveles, naturalmente con tramos diferenciados en ciertos puntos y puramente concurrentes en otros (Marchiaro, 2006).

Este y no otro es el “modelo” de distribución, equidad, inclusión y democratizador por excelencia. Un modelo que fija pautas amplias pero que no todo lo permite (Gelli, 2006) y es lo que pone en evidencia la crisis del campo. Puesto que si el debate es no solo económico sino sobre el tipo de democracia que estamos construyendo, esta tiene como fundamento los derechos humanos, de los que el derecho al desarrollo y el federalismo como forma de estado y modelo de gestión son connaturales.

Claro que los derechos humanos se garantizan en la coyuntura teniendo en miras a los mas vulnerables (las masas de desocupados del Gran Buenos Aires y el Interior) pero a largo plazo es inviable un modelo que solo atienda a la emergencia y no favorezca las condiciones de un desarrollo real, que es el único que hace efectivos los derechos humanos para todos.

Esperemos que esta vez no tengan razón Carlos Marx y Pedro Frías. El primero con aquello de que la historia siempre se repite, primero como tragedia y luego como comedia. Nuestro maestro, cuando hace más de diez años escribió proféticamente: “El dueño del modelo de reforma del Estado es la Nación y por eso aparece con una gestión compulsiva....Debe concluir la revisión estructural iniciada de la ley de coparticipación...Preferiría enunciar que la batalla de la coparticipación no tuvo lugar, pero sería recaer en una ilusión...El contrato federal está en tensión. Me desvela la duda de Pablo Garat: “Provincia o Sucursal” (Frías, 1998:99).

CITAS:

-Asensio, Miguel Angel. “Federalismo fiscal. Fundamentos, análisis comparado y el caso argentino”. 1º ed, Ciudad Argentina, Bs.As., 2000.

-Ferreres,  Orlando y Dalla Vía, Alberto. “El pacto fiscal está agotado” Diario La Nación, 20 de abril de 2008.

-Frías, Pedro. “El proceso federal argentino II”. El copista, Córdoba, 1º ed, 1998.

-Gelli, María A. “Las libertades económicas y el papel del Estado”, Suplemento de Derecho Constitucional de La Ley, pág. 5. Bs. As., 12-7-2006.

-Heredia, José R. “Inconstitucionalidades de las retenciones” en Instituto de Federalismo de la Academia de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, página web, sección doctrina, Córdoba, 2008. www.acaderc.com. ar.

-Hernández, Antonio M. y otros. “La descentralización del poder en el Estado Contemporáneo”, Asociación Internacional de Derecho Constitucional y Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Bs. As, 1º ed, 2005.

-Marchiaro, Enrique. “Desarrollo económico y derecho constitucional provincial comparado” en el marco del Programa Fosip-B.M., estudios de base para el Proyecto Gestión XXI, Ministerio de Economía, República Argentina, Bs. As, mayo de 2006.

-Marí, Enrique y otros. “El discurso jurídico, perspectiva psicoanalítica y otros abordajes epistemológicos”. 1º ed, Hachette, Bs.As., 1982.

-PEN, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.  “Argentina 2016, Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial”. 2006-2008.

-Quetglas, Fabio. “Ni poco ni demasiado...todo es cuestión de medida”. Marzo de 2008. www.fabioquetglas.blogspot.com.

-Rosatti, Horacio. “Tratado de derecho municipal”, 2º ed. Amp., Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1998.