La autonomía municipal santafesina y el caso “Maiorana”, un debate necesario pero por un carril impropio.  

Marchiaro, Enrique J (*)

Sumario:

 1-La sentencia en el caso “Maiorana, D s/acción mere declarativa”.

2-Bases del régimen municipal santafesino de autonomía relativa.

3-¿20 años de omisión legislativa abren el control judicial de constitucionalidad?

Bibliografía.

Resumen: La tensión entre el ordenamiento santafesino municipal y la Constitución Nacional aumenta cada año, lo que nos acerca a las puertas de la inconstitucionalidad por omisión, tema de muy difícil pero inevitable tránsito en el caso de que esta situación se prolongue.

1-La sentencia en el caso “Maiorana, D s/ acción mere declaratativa”:

En una brevísima resolución de mayo de 2014 el Juzgado de Primera Instancia Instancia de Distrito en lo Civil y Comercial de la 9º nom de Rosario -a cargo del Dr. Marcelo Bergia- rechazó la acción judicial iniciada por el Rector de la UNR Darío Maiorana.

A través de dicha medida el actor pretendía la declaración de inconstitucionalidad de la ley orgánica de municipalidades y concordantes en cuanto estas impiden la autonomía municipal.

De este modo, se da un paso más en el limitado debate que registra nuestra Provincia de Santa Fe en torno a la necesidad de consagrar plenamente la autonomía municipal, cuestión que fuera de toda duda requiere una reforma constitucional en cuanto a uno de sus aspectos (la autonomía institucional o posibilidad del dictado de cartas orgánicas).

Claro que también debería estar fuera de toda duda que el régimen municipal santafesino es mucho más amplio que la mera ley orgánica de municipalidades y que su regulación constitucional e infraconstitucional es insuficiente pero no cercena per se la autonomía municipal, puesto que nuestro régimen municipal es de autonomía relativa o semiplena (1).

El entramado normativo que hace a nuestro régimen local es vasto y complejo, razón de por sí suficiente para que se declare su inconstitucionalidad en bloque tal como pretendió el actor.

Otra tal vez podría ser la solución si se cuestionara un solo punto, precisamente aquel que requiere reforma constitucional expresa, cuestión a la que nos abocaremos luego de transcribir a continuación la sentencia de marras.

“Rosario, 12 de mayo de 2014.-
VISTOS: estos autos caratulados MAIORANA, Darío P. s/ Acción mere declarativa (expte. 407/14) tramitados por ante este Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Civil y comercial de la 9ª Nominación de Rosario, de los que
RESULTA: A fs. 4/12 el Dr. Darío Pascual Maiorana demandó la declaración de certeza sobre su derecho de pertenecer y vivir en una ciudad descentralizada del Gobierno central de la Provincia y efectivamente autónoma, y solicitó -además- que la declaración se establezca respecto de toda la clase de ciudadanos de la Provincia de Santa Fe y que -a la vez- se declare la inconstitucionalidad parcial de la ley de municipalidades vigente y sus concordantes, en cuento impidan la existencia de los Estados Municipales autónomos y descentralizados.-
CONSIDERANDO: La demanda es improponible. La omisión de quienes ejercieron y ejercen el poder político a nivel provincial en modificar o dictar una nueva ley organizada de municipalidades y la omisión de quienes ejercen el poder político en la Municipalidad de Rosario de reclamarlo con la suficiente energía, se encuentra en el marco de una decisión política y -como tal- es, al menos en principio, insusceptible de ser revisada judicialmente. La única excepción admisible a esta afirmación es el supuesto de que la decisión política vulnere derechos constitucionalmente protegidos. Y  éste no es el caso. Efectivamente, la Municipalidad de Rosario tiene capacidad de actuar en forma autónoma. La propia C.S.J.N. así lo reconoció cuando convalidó lo actuado por ésta en el caso “Rivademar”, fundado -precisamente- en que la actuación de la Municipalidad de Rosario en aquella oportunidad era legítima por ser una consecuencia de su autonomía. Esto fue reconocido durante la vigencia de la ley orgánica de municipalidades que en esta causa se cuestiona y aún antes de que la Constitución Nacional expresamente lo previera. En otras palabras, si la ley 2756 permitía a la municipalidad actuar en forma autónoma antes de la sanción del art. 123 C.N., con más razón lo que permite hoy.

Distinta es la cuestión del alcance de esta autonomía, que puede ser mayor o menor, pero que debe estar determinada por la ley por mandato expreso del mentado art. 123 C.N.  Tal vez el peticionante no esté de acuerdo con el alcance que le da la ley 2756, pero no expresó en su demanda cuál disposición sería -a su juicio- inconstitucional, por qué y que perjuicio concreto le causa. Por lo tanto, no se pude ingresar en el análisis de constitucionalidad genérico. Para ello, la proposición debe ser expresa y clara; y no lo es.-
Por otro lado, caber recordar una vez más, que si un ciudadano está en desacuerdo con la actuación de los representantes políticos (gobernador, senadores, diputados, intendentes, concejales, etc.), periódicamente tiene la oportunidad de cambiarlos a través de su voto. Son las reglas de la democracia, que si bien es un sistema que dista de ser perfecto, por ahora, es el mejor que hay.-
En consecuencia, corresponde rechazar la demanda.

RESUELVO: Rechazo la demanda. Regístrese, agréguese copia al expediente y notifíquese personalmente o por cédula.”

2-Bases del régimen municipal santafesino de autonomía relativa:

Tres regímenes municipales –cuáles son el bonaerense, el mendocino y el santafesino- tienen un punto que los aparta de los otros veinte que en su conjunto constituyen nuestro régimen municipal argentino: el incumplimiento del reconocimiento de la autonomía municipal en el orden institucional que fija el artículo 123 de la CN.

Siendo tan claro el texto nacional -cada Provincia debe “…asegurar la autonomía municipal...reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” poco margen de interpretación cabe para este primer aspecto de la autonomía, que se identifica con las cartas orgánicas municipales.

No es posible su habilitación mediante una mera ley provincial, por cuanto las cartas orgánicas son materialmente constituciones de tercer grado (2), lo que provoca un verdadero colapso institucional en las tres provincias argentinas que no adaptaron sus textos al art. 123 en este punto específico.

Claro que el dictado de las cartas orgánicas no agota para nada la riqueza de la autonomía municipal, incluso puede ser parte de un proceso de maduración que desemboque finalmente en ello y que es habitual en nuestro país que las mismas solo pueden dictarse para determinados tipos de municipios y-o comunas en razón de ciertas condiciones que hacen a su capacidad institucional real. Por ende el ejercicio de la autonomía plena no es absoluto, de allí que siempre hay que pensar el diseño del régimen municipal en sus aspectos autonómicos más allá del punto cartas orgánicas.

Por supuesto que otros temas en materia municipal reclaman la reforma constitucional. Por citar algunos del texto actual que no merecen mayor comentario: los dos años de duración del mandato de los miembros de las comisiones comunales, el porcentaje fijo que se establece en relación al impuesto inmobiliario o fijar un número de habitantes en relación a la condición de municipalidad. En otro orden, temas como el de las competencias y alcances de las áreas metropolitanas también deben ser objeto de regulación constitucional en sus bases.

Hasta tanto no haya reforma constitucional provincial el intérprete debe realizar tareas de adecuación de la normativa santafesina al mandato del artículo 123 de la CN, lo cual ha venido realizando la Corte Santafesina cuando afirma que “El municipio debe ser autónomo en los límites, con los alcances y modalidades que cada constitución provincial determine. Vale decir que ha de ser ésta la que fije los necesarios confines de la autonomía consagrada. Y, en tales condiciones, es evidente que no cualquier disposición provincial dirigida a los municipios es idónea en orden a violentar el principio de la autonomía municipal que sólo se vería hollado en caso de que aquélla la desnaturalice o altere sustancialmente (autos Cardozo del 15-5-2000).

Solo tales normas –y en otros casos seguramente actos y omisiones del Estado Provincial- comprometerán la autonomía en la media que “priven a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido”, test dado por la CSJN en “Rivademar” (3).

Así acontece con todo el bloque de legislación infraconstitucional que regula la materia municipal santafesina, que es mucho mayor que la mera ley orgánica de municipalidades -2756- y comunas -2439- que pudiendo ser modificadas no lo han sido desde hace más de 80 años, salvo pequeños detalles, lo que demuestra que  el legislador santafesino objetivamente no estuvo interesado en el tema.

A la ley 9286 de personal municipal se suman materias como la tributaria, electoral, de tránsito y procedimiento administrativo que tienen sendas disposiciones provinciales que regulan directamente el tema a nivel local, como ser ley 8173 (Código Tributario Municipal), la ley electoral 12.367 del 2004 (que alcanza a las elecciones provinciales y locales en su conjunto), las leyes 13.133 y 13.169 (que respecto del tránsito crearon un sistema todavía confuso) y en materia de trámite administrativo la ley 11.330 que si bien regula el contencioso-administrativo implica modificaciones en el punto a lo dispuesto en las orgánicas de municipios y comunas (4).

Luego hay numerosa legislación provincial que trata indirectamente materia municipal: ley 11.717 de medio ambiente, ley 12.516 sobre servicio público de aguas y cloacas, ley 13.055 sobre disposición final de residuos, ley 12.362 sobre antenas en ejidos urbanos, ley 12.069 sobre grandes superficies comerciales, por citar solo algunas.

Las tensiones entre el marco constitucional-infraconstitucional provincial y nacional existen desde 1994 y son parte necesaria de un permanente debate entre lo local-provincial que nunca se cierra, pues los contenidos de la autonomía municipal son un tema abierto. Claro que no es lo mismo un debate cuando el régimen es de autonomía relativa en lugar de ser plena.

Debate que tiene como actor central a la legislatura provincial, cuya mora próxima a los 20 años resulta inconstitucional, pues este plazo es de “manual” como bien lo indica quién más a estudiado el tema de las omisiones legislativas: “En el desarrollo del instituto que comentamos, un paso decisivo fue la sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán, del 29 de enero de 1969, donde se discutió la efectivización del art. 6º inc. 5º de la Ley Fundamental de Bonn, que dispuso lo siguiente: “Para los hijos ilegítimos, la legislación creará las mismas condiciones de desarrollo físico y espiritual y de posición social que para los hijos legítimos”. El Tribunal Constitucional entendió que el Poder Legislativo viola la Constitución tanto si promulga leyes que no estén de acuerdo con ella, como si no cumple con el mandato de la misma dentro de un término prudente. El Tribunal pensó que veinte años constituían un plazo que no podría atrasarse más” (5).

¿Si no se hubiese declarado la inconstitucionalidad del régimen penal santafesino en la causa Diesser-Fraticelli por parte de la CSJN, se hubiese comenzado la reforma del sistema desde el año 2007? ¿Se proyecta este estándar de control o no a la cuestión municipal?

La mora del legislativo provincial es objetiva e inexcusable, pues aparte de algunos proyectos individuales de pocos diputados y senadores, mediaron solo dos proyectos de reforma remitidos por dos ejecutivos diferentes: Jorge Obeid el 16-4-2004 y Hermes Binner el 10-12-2010.

En el marco de este debate es que se torna necesario ir analizando la posibilidad de que, ante la mora del legislador provincial en modificar la carta magna santafesina, se pueda inducir al mismo a través del control de constitucionalidad.

3-¿20 años de omisión legislativa abren el control judicial de constitucionalidad?

           

La clara evolución que registra el derecho argentino en la intensidad del control de constitucionalidad se comprueba también en una creciente tendencia revisora de la CSJN respecto de mayores contenidos de las constituciones provinciales, lo que bien entendido no debilita sino que fortalece el federalismo.

Es un control que se retroalimenta entre la Corte Nacional y las Cortes Provinciales y desde hace poco mediante el control de convencionalidad con lo que dispone la CIDH: “Se ha puesto de relieve la doble fuente de los derechos, así como también las características de nuestros poderes judiciales, a los que se agrega la posibilidad de la protección de derechos a través de los sistemas regional y universal, previstos por los tratados internacionales de derechos humanos, algunos de los cuales tienen rango constitucional e integran nuestro llamado bloque de constitucionalidad federal” (6).

La Corte Nacional en su control sobre las constituciones provinciales reconoce tres etapas: una tradicional, por la que se reputaban inconstitucionalidades algunas cartas magnas provinciales cuando estas afectaban el reparto federal de competencias, lo cual en general es simple. Así fue respecto de cláusulas que disponían la inejecución de bienes y rentas municipales porque estas contravenían diversas disposiciones de la CN y del Código Civil, como ser las constituciones de Santa Fe, Córdoba o Entre Ríos (Fallos 103:372; 188:383 y 284:458), criterio confirmado hacia el año 2002 respecto del art. 58 de la Constitución de Córdoba que disponía la inembargabilidad de la vivienda única (Fallos 325:428). 

Una segunda etapa en la que el control pasa por confrontar las constituciones provinciales respecto de los principios, derechos y garantías de la CN, desde ya sin que las primeras sean una copia literal del texto federal, como bien se dijo respecto del caso Partido Justicialista de la Provincia de Santa Fe en 1994 cuando se consideraba que la no reelección local era discriminatoria pues no permitía lo que la CN sí (Fallos 317:1195).

Pero el control no fue solo respecto de los derechos sino que en base al principio republicano se controló desde entonces el alcance de instituciones provinciales,  como ser el juicio político, las inmunidades de los jueces (Fallos 311:460; 322:1253) o las condiciones para ser legislador (Fallos 324:3143), aspectos que se fusionaron luego con la operatividad del bloque de derechos humanos en relación al diseño de instituciones provinciales (entre otras la causa Hoff del 7-12-1999).

La tercera etapa es la que transitamos, donde la CSJN no solo declara la inconstitucionalidad de disposiciones provinciales por contravenir el bloque de derechos humanos sino que ya exhorta a los diversos poderes del Gobierno Provincial para modificar instituciones y aún dictar legislación, tal como aconteció en “Verbitsky” del 3-5-2003 donde trató la cuestión del sistema penitenciario bonaerense.

Esta etapa tiene relación directa con nuestro tema, porque la Corte en la causa “Dieser y Fraticelli” del 8-8-2006 resolvió de un modo tal que determinó el inicio de la reforma del sistema procesal penal santafesino en sus mismas estructuras para asegurar la imparcialidad judicial mediante la doble instancia. Y tiene relación porque este criterio no puede desconocerse en relación a otras instituciones santafesinas como la autonomía municipal.

Es por ello que autores que –analizando la cuestión de competencia de la CSJN en relación a las constituciones provinciales- han dicho antes de la causa Dieser: “Lo mismo corresponde consignar -en función de los arts. 5 y 123 de la Constitución- para con la autonomía municipal. Las provincias se han obligado a asegurarla reglando su alcance y contenido. Tan es así que a la luz de los precedentes del tribunal puede esperarse que no tardara en declararse la inconstitucionalidad de constituciones de provincia que no resguarden tales extremos” (7).

Discrepa nuestra doctrina santafesina sobre el punto, en el sentido que un sector –como en el caso de Horacio Rosatti- no consideran idónea la intervención judicial en torno a la reforma constitucional provincial (8) mientras otros –como Ivan Cullen- afirman desde 1994 que el no cumplimiento provincial del artículo 123 habilita el control judicial e incluso la intervención federal como último remedio, al menos como hipótesis a largo plazo (9).

Desde ya que esto no ssignifica que la instancia de la Corte sea originaria y única, pues siendo temas de derecho local –en terminología del propio tribunal señero- ante todo deben resolver los jueces provinciales, lo que no es menor en estos temas. Es la propia Corte Suprema de la Justicia de Santa Fe quién tendrá que saldar la cuestión, tal como lo viene haciendo en lo que es una interpretación extensiva de la carta magna provincial respecto de algunas competencias municipales, pero en relación a la incapacidad de jure para el dictado de las cartas orgánicas poco hay para interpretar y sí mucho para “exhortar” a los poderes legislativo y ejecutivo a desbloquear una situación cronificada.

Bibliografía:

(1)-Rosatti, Horacio. “Tratado de derecho municipal”, Tomo I y II. 4º ed ampliada y actualizada, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2012.

(2)-Hernández, Antonio M. “Derecho Municipal” 2º ed. actualizada,  Depalma, Bs.As, 1997.

(3)-Marchiaro, Enrique. “20 años de Rivademar: La Corte puede dar un paso más en la tutela de la autonomía municipal” en Suplemento Constitucional de La Ley, Bs.As, agosto 2009.

(4) -Lisa, Federico y Weder, Rubén. “El proceso contencioso-administrativo en la Provincia de Santa Fe”, Tomo 1º, 1º ed, Editorial Juris, Rosario, 1998.

(5)-Sagües, Néstor P. “Derecho procesal constitucional. Logros y obstáculos”. 1º ed, Centro de Estudios Constitucionales. Lima, 2008.

(6)-Hernández, Antonio M. “Los derechos y deberes en nuestro constitucionalismo subnacional” en “Derecho Público Provincial”, Autores Vs. 1º ed, Lexis Nexis, Bs. As, 2008.

(7)-Spota, Alberto A. “El control de constitucionalidad sobre las constituciones de Provincia” en revista “Debates de actualidad”, Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Rubinzal-Culzoni Editores, nro. 919, Bs. As, julio de 2003.

(8)-Rosatti, Horacio. “El régimen municipal en la provincia de Santa Fe” en en Revista de Derecho Público”, Autores vs. Derecho municipal, nro. 3. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, noviembre 2005.

(9)-Benvenutti, José y otros. “Reformada la Constitución Nacional, ¿es necesario la Reforma de las Constituciones Provinciales?”, ponencias en el ciclo organizado por el Colegio de Abogados de Santa Fe, 1º circunscripción, Santa Fe, octubre de 1994.

(*) Abogado (UNL). Doctor en Ciencias Jurídicas (UC Sta. Fe). Docente postgrado UNL y UNQ. Miembro correspondiente del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Autor de diversas publicaciones y libros sobre derecho municipal.