EL
REGIMEN MUNICIPAL SANTAFESINO
Y
SU RECONFIGURACION POR EL CONTROL JUDICIAL
Y
EL BLOQUE DE DERECHOS HUMANOS.
Enrique José Marchiaro.
Revista de Derecho
Público, Año 2013, nro. 1. Autores Vs. Editorial Rubinzal-Culzoni, Bs. As,
2013.
Sumario:
1-La autonomía municipal santafesina más allá
de su carácter semipleno o relativo.
2-Competencias
materiales municipales en el actual régimen santafesino.
3-El
control judicial de los artículos 106 a 108 de la constitución santafesina como
factor inductivo de la reglamentación del art. 123 de la CN.
4-Reconfiguración
del régimen a partir del bloque de derechos humanos en un tema que fue, es y
seguirá siendo abierto.
Bibliografía.
1-La autonomía municipal santafesina más
allá de su carácter semipleno o relativo:
Tres regímenes municipales
–cuáles son el bonaerense, el mendocino y el santafesino- tienen un punto que
los aparta de los otros veinte que en su conjunto constituyen nuestro régimen
municipal argentino: el incumplimiento del reconocimiento de la autonomía
municipal en el orden institucional que fija el artículo 123 de la CN.
Siendo
tan claro el texto nacional -cada Provincia debe
“…asegurar la autonomía municipal...reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero” poco margen de
interpretación cabe para este primer aspecto de la autonomía, que se identifica
con las cartas orgánicas municipales.
Pero como este nivel gradual, no absoluto y de
libre ejercicio local –por lo que puede darse o no- debe pensarse “también”
todo régimen municipal al margen de esta especial potestad. De hecho en
Argentina sobre 2.252 gobiernos locales contamos con alrededor de 150 cartas -
número no menor en relación al panorama internacional por cierto- pero que en
su justo lugar confirma este punto de partida. Vale aclarar que en adelante las
expresiones “gobierno local” y “municipios” se usan como comprensivos tanto de
las municipalidades como de las comisiones comunales.
Más claro resulta cuando
recordamos que de 362 municipios santafesinos (312 comisiones comunales y 50
municipalidades) tal vez un puñado de 10
o solo 2 podrían dictar sus cartas, número que elevamos a 50 en teoría. Este
pequeño pero realista cálculo surge de aquellas propuestas que limitan esta
potestad a Santa Fe y Rosario (la que descalificamos de plano por atentar
contra la igualdad constitucional del resto de las ciudades), el número
intermedio a la luz de la experiencia argentina reciente y el número mayor
simplemente de reconocer la potestad a todas las municipalidades.
Por ello es paralizante
desde el punto de vista intelectual y jurídico-institucional acotar la
autonomía al tema cartas, tanto como sostener que toda ley provincial que trate
materia local de por sí afecta a la autonomía local, afirmación que no solo es
ajena a nuestro sistema jurídico sino reflejo de un dogmatismo que lejos está
de lo que es la autonomía municipal en su funcionamiento real en Argentina y el
mundo.
Tan simple como que, si
muta la ciudad muta también el derecho municipal, por ende la concepción de la autonomía como
relacional es un imperativo de nuestro tiempo y no solo porque lo dispone el
artículo 123 de la CN, sino el punto de intersección entre el derecho como
regulador y la realidad de un mundo que tiene en lo local uno de sus íconos,
tanto que fue uno de los motivos fundantes de la reforma constitucional de
1994, pues como sabemos dos grandes ejes la cruzaron como fueron la atenuación
del presidencialismo y el fortalecimiento del federalismo (Frías, 1994).
La
autonomía es un proceso, no un juego de suma cero. Y es un juego que todos
jugamos: el derecho no tiene el monopolio en las definiciones, incluso en la
regulación institucional. Un concepto polisémico, relacional y de textura abierta
como la autonomía municipal resulta así captado y modelado por diversos
discursos, siendo el jurídico uno más.
Un concepto que implica
integración y no ruptura (Martínez Delfa, 2004), atención en los procesos más
que en las estructuras, en las funciones y no en las supuestas naturalezas
jurídicas. En fin, en el futuro más que en un pasado, al que ya no podemos
volver, pues si una ciudad fue sinónimo de autosuficiencia, hoy lo es más bien
de un nudo o cruce de procesos económicos, poblacionales, culturales e
institucionales.
Ocurre lo que en otras
ramas o perspectivas jurídicas: en bioética, en derecho de familia, en derecho
ambiental y otros, donde la interdisciplinariedad no está fuera del objeto
jurídico sino que es interna. El derecho solo se crea a partir de intensas y
veloces relaciones con su entorno, donde hasta se difumina lo que es centro y
periferia a la hora de una análisis epistémico.
“La interacción e
intersección entre los diferentes espacios jurídicos es tan intensa que, al
nivel de la fenomenología de la vida socio-jurídica, no se puede hablar de
derecho y de legalidad, sino más bien de interderecho e interlegalidad. En este
plano, es menos importante analizar los diferentes espacios jurídicos, que
identificar las complejas y dinámicas relaciones entre ellos” (Santos,
2003:124).
El derecho municipal -a
diferencia del resto- solo existe en interactuación con otras ramas (derecho
administrativo, derecho público provincial y constitucional, derecho ambiental,
derecho urbanístico, derecho del consumidor, de la minoridad, económico, etc.)
y escalas (supranacional, nacional, provincial e interlocal) del sistema
jurídico. Va funcionando más bien como un “derecho en red” y no como un corte o
rama del sistema jurídico, característica que analizaremos en los próximos
puntos.
Estos fenómenos inter están a las puertas en nuestros países y por ello
resulta una guía invalorable analizar cómo se verifica este proceso es la Unión
Europea, cuya maduración institucional permite la reflexión epistémica de un
modo inimaginable para nuestros procesos interlegales, apenas verificables en
porciones muy reducidas.
Es tan intenso el
proceso que algunos autores –como el caso de Sabino Cassese- hablan de una
“global governance” o de ordenamientos públicos globales, cuyas notas
principales radican en que la globalización es acompañada por los ordenamientos
públicos locales; el sistema no es jerárquico sino heterárquico, donde
funciones, reglas, procedimientos y comportamientos prevalecen sobre
organizaciones y estructuras; sus elementos son compuestos y yuxtapuestos,
integrados según los casos con elementos nacionales, subnacionales e
internacionales. Desde ya que el espacio local o municipal está muy presente en
este proceso del gobierno multinivel, cuestión de la que no somos ajenos aunque
los pasos que por aquí damos son mucho más lentos y en ocasiones espasmódicos.
Y otra categoría
descriptiva que utiliza este autor es la de lo público no estatal, fenómeno que
no se limita como durante el S. XX al espacio nacional y subnacional sino que
ahora se ejerce en el plano internacional, a través de un verdadero
policentrismo (lo cual apareja serios problemas, pero inevitables por otro
lado, a tal punto que sus características desafían los principios más
reverenciados de los ordenamientos modernos).
“Los Estados son capturados en la red de los
poderes públicos ultraestatales, constituida por ellos mismos. El fenómeno más
evidente y estudiado es el de las organizaciones intergubernativas, generales y
especiales, mundiales y regionales, con injerencia en el transporte aéreo a la
conservación de la fauna, desde la policía a las aduanas y los materiales peligrosos ...<avanzando
más allá de lo intergubernamental, porque>...existen también redes
constituidas desde abajo, mediante acuerdos y reenvíos recíprocos de
reglamentaciones, entre autoridades de la competencia, autoridades monetarias y
bancarias...todo lo cual provoca un aumento de los productores del derecho,
dando como resultado la pérdida de completitud, sistematicidad y unidad de los
organismos jurídicos, a favor de la informalidad y del desarrollo de zonas
grises, desagregando a los Estados” (Cassese, 2003:76).
En nuestro caso hemos venido trabajado con esta
noción en relación al régimen municipal santafesino –muy inicial por cierto- en
el plano de las relaciones intermunicipales. Hemos constatado allí que no se
trata de una mera conexidad entre derecho municipal y derecho privado sino que
la interactuación es tan intensa que se constituye una red de ramas jurídicas
que requiere flexibilidad y apertura de campo del operador. También esta
incipiente noción de red y de interlegalidad en materia de salud pública y
privada en la Provincia de Santa Fe, claro que varios años atrás y sin
conciencia de la aceleración que ello tendría, lo que constatamos en el tema de
la soja, los agroquímicos y la tutela del suelo rural como una verdadera
interfasse jurídica global-nacional-provincial-municipal (Marchiaro, 2.011).
Veamos otro ejemplo en
nuestra Provincia: durante años la cláusula de comercio de la CN se interpretó
como una valla infranqueable para el ejercicio concurrente de potestades
locales, lo cual se explica por una matriz centralista en el operador que
tributaba a su vez a una concepción del derecho administrativo cuasi dogmática.
Siendo las competencias
concurrentes la regla en nuestro federalismo, la coordinación competencial es
posible aún con silencios de la carta magna provincial y aún de las leyes
orgánicas de municipalidades y de comunas, tal como lo demuestra la regulación de bebidas energizantes en la
ciudad de Santa Fe de 2007 por la que se limita su
promoción publicitaria, exhibición, venta o
suministro en locales bailables o pubs.
En autos “Energy Group
SRL c/ Municipalidad de Santa Fe” la Cam. C.Adm. nro. 1 de Santa Fe el
24-4-2008 si bien falla en materia cautelar, se apoya en precedentes firmes que
avizoran un claro análisis de lo que son tramos competenciales, una de las
nociones claves en facultades concurrentes: “Es posible, entonces, distinguir las
potestades vinculadas a establecer que producto destinado al consumo humano se
comercializa, circula y expende en el territorio nacional, de las relacionadas
a la fijación de condiciones –entre otras- de tiempo y lugar en que dicho
producto puede comercializarse. La regulación de estos últimos aspectos prima
facie serían del resorte de la autoridad local, encargada también de habilitar
los respectivos negocios”.
Consideramos que de los
cuatro puntos que establece la CN para determinar si existe o no autonomía
municipal hay dos que son claves: el 2º -político- y el 3º -administrativo-. De
la amplia gama que implica el último ponemos el foco en el de las “competencias
materiales municipales”. Dejamos de lado el punto 4º -económico y financiero- por
su extrema complejidad y difícil resolución a corto plazo en el panorama
argentino y aún santafesino (Asensio, 2000).
Para describir este
punto veremos a continuación un listado de materias relevantes que surgen de la
legislación provincial reguladora de modo directo o indirecto sobre materia
local y de la legislación municipal y comunal.
Desde ya que esta
descripción de materias debe ir acompañada antes de una comprensión general del
sistema, lo cual hemos realizado en su momento (Marchiaro, 2005) lo que incluye
una propuesta de modificación de la constitución provincial en materia de
régimen municipal, entendiendo que nuestra constitución provincial solo debe
ser modificada porque aún tiene mucho por dar a pesar de sus 50 años.
La jurisprudencia de la
CSJ de Sta Fe en materia de autonomía no la trataremos tampoco en detalle por
razones expositivas, solo apuntamos que lo dado luego de 1994 se concentra en
temas de personal municipal o tributarios o cuestiones conexas que, si bien no
atañen al tema de la autonomía inciden sobre el régimen municipal, por ejemplo
en relación al régimen de responsabilidad del Estado por acto lícito (Gagiamo,
2005).
Nuestro Superior
Provincial parte de “Rivademar” y “Municipalidad de Rosario (o el caso FAE)
porque fueron asuntos sobre el régimen municipal santafesino y desde ellos es
que se sienta la tesis actual en materia de control de constitucionalidad sobre
el régimen municipal argentino en cabeza de la CSJN, aunque en materia
político-institucional el tema se profundice como en los casos San Luis.
Por ello
nuestro Superior entiende desde 1997 que “el dictado de determinadas normas
destinadas a los municipios por parte del Estado Provincial, no compromete “por
sí” el mandato contenido en el artículo quinto de la Constitución Nacional” (in
re Trujillo, 5-11-97). Solo tales normas –y en otros casos seguramente actos y
omisiones del Estado Provincial- comprometerán la autonomía en la media que
“priven a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar
su cometido”.
No reputa
entonces inconstitucional en principio la normativa sobre grandes superficies
comerciales en la causa “Supermercado Mayorista Yaguar SA
c-Municipalidad de Rosario” del 23-9-2009 (A y S 233:248) cuando rechaza la
queja y confirma el fallo de la Cam. C. Adm. Nro. 2 en la que no se hizo lugar
a la pretensión de la firma actora tendiente a obtener la habilitación
comercial porque el municipio aplicó a un trámite municipal en curso la nueva ley provincial.
Entre
otros fundamentos, el Tribunal sostiene que no hubo “…extralimitación en el
ejercicio del poder de policía, pues la recurrente no hace sino insistir en su postulación
de que “los alcances regulatorios de la ley 12.069 son de proporciones tales
que tornan ilusoria la garantía constitucional de ejercer toda industria
lícita, en tanto por la vía del poder de policía urbanístico y ambiental,
regulan con detalles irrazonablemente excesivos las condiciones de ejercicio de
dicho derecho”, frente al criterio de la a quo que, con suficiente fundamento
desde una óptica constitucional”
En cambio declara inconstitucional un obrar
municipal cuando este es extramuros, como en la causa
“Sanitek” del 29-10-2002 donde analizó una ordenanza de la Municipalidad de
Santo Tomé que prohibía en su jurisdicción el ingreso de residuos patogénicos
provenientes de establecimientos ajenos al municipio, mediando ley provincial
que regula algunos aspectos.
“La veda al ingreso de residuos patogénicos al
Municipio de Santo Tomé –art. 31, ordenanza 1772/94-, en su aplicación a una
empresa que cuenta con habilitación provincial, transportes e instalaciones
adecuadas para el tratamiento de tales residuos, deviene ilegítima por
consagrar una verdadera prohibición –no una simple limitación o restricción- al
ejercicio de una actividad permitida por el ordenamiento provincial, sin que
concurran razones fundadas, valederas y atendibles que la justifiquen, lo que
obsta el ejercicio válido del poder de policía municipal en materia de
salubridad y medio ambiente...resultando incompatible con la política ambiental
el Estado Provincial...en tanto ello generaría un aislacionismo perjudicial
para las comunidades de vecinos y contrario al art. 25 de la Constitución
Provincial”.
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