COMPETENCIAS MUNICIPALES SOBRE FUMIGACIONES.

Enrique José Marchiaro (*)

¿Cuál es la distancia mínima para evitar que las fumigaciones agropecuarias contaminen a la población? ¿Cuál es el marco jurídico nacional, provincial y local que regula el tema? ¿Qué pueden hacer y que no nuestro municipios desde el punto de vista jurídico? ¿Hay algún criterio en  los Superiores Tribunales de Provincia?

1-Comenzando a leer el tema desde el derecho municipal:

Nuestro país cuenta con alrededor de 2.200 gobiernos locales y más de la mitad se ubica en la zona de producción sojera. Muchos llevan adelante diversas acciones respecto de los pro y los contra del este cultivo, sin medir el grado de validez jurídica de sus acciones.

¿Qué pueden y que no pueden hacer desde el punto de vista jurídico nuestros municipios en relación a los ogm, el monocultivo y los agroquímicos? Esta es la hipótesis a la que trato de responder en un ensayo titulado “Soja y derecho-municipal ambiental” publicado en el año 2011 y cuyas conclusiones básicamente se han confirmado hasta el momento, sobre todo por las jurisprudencia de las cortes provinciales. Respecto de la fijación de las líneas de protección municipal (agronómicas o ambientales, según los casos) las hipótesis de la investigación se formularon como abiertas precisamente porque la materia lo impone y así también se ha confirmado.

Cuatro grandes actores participan de este proceso: los productores, el complejo comercial-industrial, los gobiernos nacional-provincial-local y la sociedad civil, siendo portadores a su vez de tres visiones en la materia: productiva, ambiental y de salud pública. Estos actores y estas visiones son acompañadas por diversas disciplinas: economía, ciencias agrarias y otras, entre las que se encuentra el derecho.

Detectar simplemente como se compone el entramado normativo y jurídico es un verdadero desafío, pues fácil es imaginar que la dispersión es la regla en una materia que es captada por diversas ramas de nuestra disciplina (Farn, 2010).

Vale aclarar que lo arduo y vasto de los temas involucrados puede llevar a posibles errores de detalle (que en algunos casos son un reflejo de las mismas disciplinas técnicas, por ejemplo como se designan ciertos productos o sus clasificaciones). Sin embargo esto no afecta el curso de la investigación, pues para determinar la validez jurídica de una línea agronómica -si bien debe comprenderse el estado general del tema- no es necesario un pleno acuerdo previo de las visiones ambiental, productiva y de salud pública. No es posible acordar una solución técnica no jurídica previa -que luego se volcaría en el derecho- precisamente porque nuestra disciplina participa en el mismo proceso de análisis y decisión (Kemelmajer de Carlucci, 2003).

Dicho de un modo más sencillo, es claro el consenso sobre la necesidad de las líneas agronómicas municipales, pero también el disenso sobre el cómo de las mismas. Es que el principio precautorio exige actuar allí donde hay riesgos pero no certeza científica.

Las principales conclusiones que arroja este ensayo son:

1-Soja y derecho argentino: Es un tema concurrente con tendencia hacia lo subnacional.

De 19 temas –donde predomina el derecho ambiental- el derecho municipal parece menor por identificarse en 3 ocasiones. Pero como la concurrencia se da 14 veces (y esta implica a los tres niveles estatales), entonces el papel del derecho municipal es mucho más relevante.

2-Las normas sobre semillas y agroquímicos son extensas, contradictoras y de alto contenido técnico. El tema es concurrente, siendo básicamente nacional a nivel de autorización y comercialización de semillas, provincial en el control fitosanitario y local en aspectos concurrentes.

A nivel nacional hay una interconexión muy fuerte con el derecho global, el que comienza por el derecho privado, sigue por el ambiental y alimentario y se adiciona luego el bloque de derechos humanos.

Es imposible conocer todo el entramado regulatorio porque cada operador (jurídico o técnico) lo lee desde su área. De allí que el diálogo y la concertación se necesitan también en el plano jurídico.

3-Se identificaron tres tipos de líneas agronómicas y ambientales locales.

El fundamento jurídico de la regulación municipal sobre glifosato no es materia de debate pero sí su alcance, por lo que es normal la diversidad en la legislación, doctrina y jurisprudencia.

Los tres tipos de líneas son:

Mínima: coincide con el límite de la zona urbana o suburbana.

Media: línea agronómica fijada en 200 mts. desde el final de la línea mínima. Máxima: línea de resguardo ambiental fijada del mismo modo. Promedio 500 mts.

Se constatan algunos casos de autolimitación por convenio con el gobierno local.

La prohibición total municipal es inconstitucional, caso Chañar Bonito (remisión al punto 3 del presente).

En cuanto al glifosato debe distinguirse el mal uso de la mora municipal, así como la falta de control provincial y local. Finalmente están los casos de buen uso de un producto autorizado (a nivel nacional) pero que igualmente puede producir contaminación en casos concretos, lo que se determina a nivel administrativo y-o judicial (a nivel provincial y local).

Se constata una importante oscilación de Nación en la materia.

Diversos usos del principio precautorio, como lo demuestra el largo proceso que llevó y lleva aún el famoso caso San Jorge (Marchiaro, 2010).

4-En materia ambiental el municipio puede exigir más que Nación y Provincia, pero sin invadir competencias ajenas y respetando el principio de proporcionalidad (Rosatti, 2004).

La obligación de información sobre ogm puede estar en cabeza de las provincias y aún de los municipios (aquí solo listas y no etiquetado, que es nacional).

La tutela del suelo rural es una competencia concurrente (el principal actor es la provincia, por ser titular del dominio) con presencia creciente del municipio.

Se identifica una sola hipótesis válida de prohibición total del cultivo de soja rr a nivel local pero que no altera la regla de invalidez de la prohibición total. Son 3 casos muy excepcionales sobre más de 2.200, que se dan en municipios con competencia sobre el territorio rural y donde se tutela un entorno ambiental y-o productivo rural previo al cultivo de soja que resulta incompatible con esta (Villa de Merlo, El Bolsón y San Marcos Sierra).

5-El paradigma medio-ambiental y su tensión sobre la tesis de la igualdad absoluta entre derechos (Lorenzetti, 2008). Gran parte del derecho sostiene la tesis de la igualdad, la que no se conmueve por la presencia de lo ambiental (en cada época la sociedad opta por determinado valor que se realiza predominantemente, pero nunca a condición de suprimir los que están en conflicto, no existiendo una jerarquía a priori entre valores constitucionales). Aparece una corriente que pone en duda la tesis de la igualdad absoluta, por cuanto el carácter paradigmático de lo medio-ambiental tendría una trascendencia meta valorativa .Este es un tema abierto, donde confluyen: desarrollo económico, ordenamiento territorial, medio ambiente, federalismo, derechos humanos y municipios en una interfasse local-regional-nacional-global.

Hay diversas interpretaciones que se irán yuxtaponiendo, de enorme complejidad técnica pero que van de la mano del contexto no jurídico, donde los temas biotecnológicos, alimentarios, bioéticos y otros constituyen un entramado exquisito que transitamos y por ello mismo no podemos identificar aún.

Muy bien ha planteado el cuadro de situación la Sala II de la Cámara Civil y Comercial de Santa Fe, en voto del Enrique Müller, en la conocida causa “Peralta” del 9-12-2009: “Así planteada las cuestiones, tal vez todos tengan parte de razón, ya que tampoco es posible pensar que la sociedad, las empresas y el Estado, conjugan siempre una misma forma de pensar, pero lo que se muestra diáfano a mi entender es que las posiciones divergentes antes de disiparnos las dudas de utilización de los agroquímicos, sobre todo en zonas urbanas, las acrecientan porque todos conocen los potenciales riesgos de su utilización, al tomar distintos recaudos en tal tarea y en este punto la preeminencia no la tienen los intereses sectoriales de nadie, sino que por el contrario la preeminencia está del lado de la salud pública y del medio ambiente”.

Con este panorama claro en el inicio, podemos entonces hacer un breve repaso del estado de la discusión argentina sobre desde donde se toman los metros para la fijación de las líneas agronómicas y ambientales.

2-¿Cuántos son los metros autorizados para las fumigaciones?

           

La respuesta no es simple porque las leyes de agroquímicos provinciales no son las únicas que regulan el tema, si bien son el punto de partida. Es que a dichas leyes se agregan otras normas provinciales o  nacionales y finalmente las ordenanzas municipales en el caso que se hayan dictado.

En general les leyes fitosanitarias provinciales fijan determinados metros en relación a los tipos de productos. Esta fijación es de tipo agronómica y responde a parámetros que pueden estar desactualizados, bien por el tema técnico en sí mismo (nuevos productos) o bien por nueva legislación provincial o nacional que regula indirectamente la cuestión (las leyes generales o sectoriales del ambiente que establecen principios a tener en cuenta o bien obligan a ciertas conductas concretas como en residuos o en aguas, etc).

El otro gran problema es que aún con una ley provincial clara, el tema es desde donde se toman dichos metros: y es allí donde muchos municipios y comunas no actualizaron sus líneas agronómicas.

En el caso que las actualicen o bien decidan actuar en defensa de sus poblaciones, los gobiernos locales podrán fijar ese límite con diversos criterios: uno mínimo (que puede servir o no según los casos) coincidiendo la línea agronómica con el límite urbano; uno intermedio (200 mts de prohibición de fumigación adicionados al límite urbano) y otro amplio (500 mts. de prohibición de fumigación de todo tipo). Hay una discusión abierta sobre las líneas municipales en relación a la fumigación aérea, estando claro que todo impacto sobre el área local implica algún tipo de regulación local. Pero si las posibles contaminaciones por fumigación aérea son ajenas al área local no hay en consecuencia competencia local sino provincial.

En este sentido lo investigado a partir de diversas causas judiciales contribuye a comprender una temática que lejos está de ser jurídica porque antes que nada es agronómica, ambiental y sanitaria.

Una temática que solo en relación al glifosato –que no es el único producto- tiene estas controversias: 1-divergencias sobre las definiciones, que hacen a la compresión y aún a la regulación técnica y legal (OMS, manual de la Disposición 119/097 del Siifab, criterios de la Casafe, etc.); 2-La categorización se hace midiendo la dosis letal media aguda que excluye la toxicidad residual o crónica; 3-Se clasifica al glifosato aislado cuando en su formulación comercial tiene otros productos mucho peores (a pesar de lo cual el “Round Up” está en la menor categorización, “normalmente no ofrece peligro, cuidado, banda verde”); 4-Los estudios para categorizarlo son privados, secretos y previos al uso intensivo que se da en Argentina; 5-A nivel nacional  y provincial en nuestro país no hay controles correctos sobre el uso del producto en terreno. (Cecte, 2009).

Lo que debería ser una riqueza de enfoques se transforma en un problema por falta de diálogo: que la visión sanitaria no coincida con la agronómica ni esta con la medioambiental es algo normal, pues tiene que ver precisamente con el enfoque que cada saber tiene. El problema se da cuando no logramos como sociedad armonizar estas perspectivas.

El abanico pasa entonces por radios de no fumigación que van de los 200, 500, 800 y 1.000 metros para el caso terrestre y de 1.500, 2.000 y 3.000 metros para la aérea. Estos radios son fijados tanto por la legislación provincial como la local, según lo permitan los diversos regímenes jurídicos que en nuestro país difieren según cada Provincia y aún dentro de cada una.

En el extremo de un lado y otro vemos también: no fijar límite alguno (la ley bonaerense respecto a la terrestre) a directamente prohibir todo tipo de fumigación (sea terrestre como el municipio de Mendiolaza o bien la área, como en el Partido de Cañuelas).

Aclaro que en el medio hay matices no menores: la legislación santafesina prohíbe dentro de los 500 mts. los productos A-B pero los C-D pueden utilizarse en el caso que una ordenanza local lo disponga, si se realizan los controles del caso y no se produzcan daños a terceros, que es el criterio de la ordenanza del caso del Partido de Alberti en la Pcia. de Buenos Aires.

Pero aún dictadas todas las normas y efectuados los controles podría darse un caso de contaminación puntual y allí también es claro que -como en cualquier práctica productiva realizada con autorización o ejecutada correctamente- si se produce un daño este debe cesar, en tanto hay un “deber jurídico de no dañar” afín a toda relación social.

3-Tres cortes provinciales que marcan una senda correcta .

La jurisprudencia argentina en la materia es reciente y escasa, pues hasta  el año 2008 solo hubo cinco o seis casos y recién en el año 2009 se da la primer sentencia que toca directamente la cuestión de la línea agronómica, por parte de la Sala Segunda de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de la ciudad de Santa Fe en la causa “Peralta  y otros c/ Municipalidad de San Jorge y otros s/Amparo”.

Por ello hacia mediados del 2012 solo se registran tres sentencias de corte provincial y en todas estas vemos “presencia del derecho municipal” en el conflicto: en un caso haciendo de menos el municipio (Chaco) en otro haciendo de más (Córdoba) y en el último haciendo lo correcto (Buenos Aires).

No es casual esta participación ineludible que tiene el derecho municipal pues aunque la materia agroquímicos y conexas son un tema de competencia concurrente, se trata en el caso de una concurrencia en tramos o con matices que determina que sobre 19 temas constatados la cuestión municipal aparece 14 veces.

El 18-9-2007 el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Córdoba sentencia en la causa “Chañar Bonito SA c/ Municipalidad de Mendiolaza s/ Amparo” declarando la inconstitucionalidad de la ordenanza local por cuanto la misma prohibió todo tipo de agroquímicos en todo el territorio, incluso el rural.

El Superior Cordobés con claridad determina que “Las atribuciones conferidas a los municipios no pueden ser ejercidas  extra muros del reparto constitucional de competencias entre las provincias y la Nación, establecido por el poder constituyente nacional y provincial, es decir que no pueden exceder los ámbitos en los que se desenvuelven análogos poderes de la autonomía provincial y de la Nación, en el marco de un Estado Federal, lo que impone una necesaria coordinación y armonización del ejercicio de esas atribuciones”.

“La simple confrontación entre el marco jurídico reseñado y la ordenanza 390 del año 2004 dictada por la Municipalidad patentiza la antijuridicidad de esta última, ello por cuanto si bien la materia regulada en ésta atañe a las potestades de regulación y fiscalización propias del ejercicio del poder de policía de la comuna en materia de salubridad, dicho ejercicio debe subordinarse al régimen jurídico vigente en el Estado Federal, al cual no puede desconocer sin un fundamento de tinte científico, técnico o local que justifique tal proceder, toda vez que es claro que la temática de los compuestos químicos de aplicación a la producción agropecuaria desborda los intereses locales de los municipios al involucrar cuestiones que interesan a la Nación toda”.

El fallo fue objeto de crítica por parte de autorizada doctrina ambientalista (Lamberti, 2008) en un análisis impecable en su argumentación jurídico-ambiental pero que no podemos compartir en la perspectiva constitucional, la que no es simple por cierto y seguirá siendo objeto de debate en estos casos sin duda alguna, en tanto el federalismo es un espacio dinámico en la esfera local y subnacional (Hernández, 1997).

En otras palabras, la autonomía municipal y la competencia local-ambiental afianzadas en el 41 de la Constitución Nacional permite que en esta materia  el municipio pueda exigir de más en relación a Nación y Provincia, pero solo si dicha competencia se ejerce dentro de lo que son las atribuciones materiales y territoriales locales. Es un obrar de más dentro de su faz competencial, por ello  un agroquímico que es de libre venta en todo el país solo puede ser prohibido a nivel local en determinado tiempo y-o lugar pero no de modo general y absoluto. La prohibición total solo incumbe a Nación y eventualmente a Provincia de modo temporal en una probada emergencia ambiental, lo cual surge claro del conjunto de leyes agronómicas y ambientales.

Por su parte el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Chaco sentencia el 25 de agosto del 2011 sobre dos medidas cautelares, la nro. 113 caratulada “Ferrau, Marco A. y otros c/ Municipalidad de Las Palmas y otros s/ Medida Cautelar” y la nro. 314 caratulada “Arrocera San Carlos SRL y Arrocera Cancha Larga SA”, Expte. 3.539/10 s/ Incidente de modificación de medida cautelar.

En virtud de aquella se ordenó la no fumigación en una distancia no menor a los 1.000 mts. para fumigaciones terrestres y de 2.000 mts. para las aéreas, partiendo de los límites de la zona urbana de un barrio, de una escuela y de los cursos de agua. Se impuso también a la Provincia la realización de estudios epidemiológicos y a los dos municipios controles e informes sobre los residuos agroquímicos (Marchiaro, 2011).

El Superior ratifica el criterio de Cámara que parte de lo realizado por la Comisión Nacional sobre Agroquímicos -recomendaciones concretas en materia de política sanitaria provincial y municipal que no se aplicaron- y que la Comisión Provincial del Agua observa que los casos de malformaciones y cánceres en la Leonesa son superiores respecto de otras localidades de la Provincia.

Es obvio que en una instancia cautelar nadie puede afirmar con certeza que el glifosato sea la causa productora de cáncer y malformaciones en cuatro niños ni que estén contaminados todos los cursos de agua, pero tampoco se puede descartar y por ello juega el principio precautorio, el que opera a partir de la incertidumbre y no de la certeza, que es lo que no comprenden numerosos operadores jurídicos y por cierto administrativos y legislativos de todas las áreas involucradas. A su vez, la coordinación competencial que debe ser la “regla de oro” en esta materia también brilla por su ausencia, a lo que se agrega una no menor dosis de oscilación competencial nacional. El panorama no puede ser más desalentador.

Lo que el Poder Judicial entiende en estas sentencias cautelares es que ante la duda sobre si hay o no contaminación y riesgos a la salud de adultos y sobre todo niños, deben suspenderse las posibles causas productoras, máxime cuando el Ministerio de Salud Provincial no realizó siquiera los estudios indicados.

Una vez que se haya aclarado muy bien lo anterior debe comenzar el debate sobre si tal o cual agroquímico es contaminante y en qué grado. Pero el problema es que este debate se da en un marco donde el primer punto no se soluciona, por lo que todo es más difícil y acotado en procesos judiciales que si bien tienen el mérito de atenerse a un caso concreto -lo que es fundamental en materia precautoria- puede llegarse a callejones sin salida- por ejemplo probar en el breve marco de un amparo cuestiones técnicas que apenas se están analizando, tal como lo indica el estudio realizado por la UNL en el seno de la causa San Jorge (UNL, 2010).

Y este análisis técnico-científico es el que arroja dudas y no certezas sobre el glifosato y otros productos agroquímicos. Si luego le agregamos los análisis sanitarios, ambientales, sociales y de otro tipo veremos que las dudas son mayores.  En otras palabras, la falta de certeza no solo es social sino científica y a su vez la identificación de los riesgos “también” es objeto de debate.

Finalmente el 8 de agosto de 2012 la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Buenos Aires dicta sentencia final en la causa “Monsalvo y otros c-Delaunay s-Amparo”.

Esta provincia cuenta con la Ley 10.699 que regula la materia agroquímica o fitosanitaria en todo su circuito y el Decreto Reglamentario 499/91 que prevé numerosos aspectos técnicos, uno de los cuales es el de la distancia: en su art. 38º establece que las fumigaciones aéreas se permiten a 2 km de los centros urbanos y hace absoluto silencio sobre la fumigación terrestre, lo cual es difícil de comprender técnicamente, pues el resto de las legislaciones provinciales fijan parámetros claros a nivel aéreo y terrestre según se trate de uno u otro tipo de producto toxicológico.

A este problema se suma otro, pues el régimen municipal bonaerense es uno de los más atrasados en sus atribuciones básicas (Losa, 1995) pero tiene uno de los mayores territorios asignados en función del polémico sistema de “municipio-partido”, por lo cual su competencia territorial se ejerce sobre el núcleo urbano, el suburbano y el rural en grandes extensiones. 

El caso “Monsalvo” se da en el Partido de Alberti, donde se ha dictado la ordenanza nro. 1690 que prohíbe todo tipo de fumigación en un radio de 1.000 metros, si bien autorizando excepcionalmente la terrestre si median controles previos y no se produzcan daños a terceros.

Ante la violación de la ordenanza por parte de un productor lindero, un grupo de vecinos interponen acción de amparo  que en los Juzgados de primera y segunda instancia se rechazó pero que la Corte Provincial sí acogió.

El ministro Dr. Hiters es quién funda el fallo en su totalidad, aclarando un punto que puede resultar la clave para muchos procesos similares: “Advierto, por otra parte, que la materia sometida a juzgamiento importa, además, pronunciarse acerca de la procedencia de la tutela preventiva del derecho a la salud de la población en general, y de los menores amparistas, en particular”, considerando de fs. 19 in fine. Es que la materia ambiental cuando va de la mano del derecho a la salud y más aún de los menores (Caferatta, 2009)  logra un poderoso haz de disposiciones tuitivas.

Otro punto fundamental que se indica es el derecho aplicable, lo que lejos está de la mera ley de agroquímicos, que va de la mano de la ley provincial de medio ambiente nro. 11.723 que en consonancia con su par nacional establece el principio precautorio.

Finalmente, las tres sentencias comentadas de un modo u otro tratan un tema fundamental: esta materia requiere urgente coordinación. No por casualidad los mayores problemas que tenemos como país son de naturaleza “federal” y  no por abuso sino por déficit de esta especial relación que debe primar entre  Nación y Provincias. Los municipios, si bien no son sujetos de la relación federal son un fuerte factor inductivo del mismo y a su vez uno de los grandes sujetos en el mundo de las relaciones interjurisdiccionales.

Todo lo relativo a los agroquímicos pero también al modelo agro productivo -que tiene en la soja rr su ícono- son de naturaleza interfederal y por ende reclaman un tratamiento acorde.

Mientras Nación y Provincia oscilan, los municipios quedan como la última valla de regulación, los que pueden y mucho dentro de sus faz competencial y en aquellos supuestos en que no tengan competencia pueden y deben actuar sobre los niveles estatales superiores exigiendo, controlando y aún peticionando judicialmente en representación de sus comunidades.

(*) Abogado. Doctor en Ciencias Jurídicas. Docente de grado y posgrado en derecho. (UNL, UNQ, UCSE.DAR y otras) Autor de diversas publicaciones y libros sobre derecho municipal.

marchiaro-lopez@wilnet.com.ar

                                  

BIBLIOGRAFÍA:

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Cecte -Comité Nacional de Ética en la Ciencia y la Tecnología-, Argentina. Dictamen titulado “Controversia acerca de posibles riesgos por el uso del herbicida glifosato, 4-5-2009” <en línea> consulta 2-3-2011, http:// www.cecte.gov.ar

Farn -Fundación Ambiente y Recursos Naturales-. “Marco legal aplicable al manejo integral de pesticidas en Argentina-2005” <en línea>, consulta 12-5-2010,  http:// www.farn.org.ar.

Hernández, Antonio M. “Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”, 1º ed. Depalma, Buenos Aires, 1997.

Kemelmajer de Carlucci, Aída. “Responsabilidad civil y transgénicos”, en “Riesgo y Precaución. Pasos hacia una bioética ambiental”. Residencia de Investigadores, Generalitat de Catalunya, Seminario del 23 de mayo de 2003.

Lamberti, Alicia Morales. “Conflictos de reglas, principios y paradigmas en la decisión de un caso ambiental complejo: agroquímicos y facultades locales” en Revista de Derecho Ambiental, Nro. 14. Editorial Lexis Nexis, Bs. As, Julio de 2008.

Lorenzetti, Ricardo. “Teoría del derecho ambiental”, 1º ed, La Ley, Bs. As, 2008.

Losa, Néstor. “El derecho municipal en la constitución vigente”, 1º ed, Abaco de R. Depalma, Bs As, 1995.

Marchiaro, Enrique J. “Agroquímicos y derecho subnacional”. Diario La Ley, pág. 9. Editorial La Ley, Bs. As, 19-4-2010.

Marchiaro, Enrique J. “Soja y derecho municipal-ambiental”, 1º ed, Ediar, Bs. As, 2011.

Marchiaro, Enrique J. “Agroquímicos y vecinos: dos sentencias….” En Suplemento Constitucional La Ley. Editorial La Ley, Bs. As, nov 2011.

Rosatti, Horacio. “Derecho ambiental constitucional”, 1º ed, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2004.

Universidad Nacional del Litoral. “Informe Expte. 542212 dirigido al Juzgado Civil de San Jorge en la causa “Peralta, Santa Fe, 10-9-2007” <en línea>, consulta 11-7-2010, http://www.unl.edu.ar.