Congreso internacional sobre servicios públicos municipales.

UNAM, mayo 2013.

Tema: Los derechos humanos en los servicios públicos municipales.

“Mayores exigencias locales sobre servicios públicos no municipales fundadas sobre el bloque de derechos humanos. El caso argentino”.

Enrique José Marchiaro.

Sumario: 1-¿La autonomía municipal argentina como relacional? 2-Servicio público y poder de policía municipal. 3-Consultas populares locales sobre minería a cielo abierto. 4-Derechos humanos y derecho municipal. 5-Conclusiones. Bibliografía.

                        1-¿LA AUTONOMIA MUNICIPAL ARGENTINA COMO RELACIONAL?

                        Nuestra Constitución Nacional (en adelante CN) desde su reforma de 1994 cuenta con dos disposiciones que enriquecen el sistema competencial local, más allá de lo que dispone la norma del art. 123 ratificatoria de la autonomía municipal. El art. 41 que fija un nuevo tipo de federalismo y el inc. 22 del art. 75 que incorpora el bloque de derechos humanos.

                        El artículo 41 en su 3º párrafo establece que “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”.

                        La interpretación mayoritaria en nuestro derecho público (Bidart Campos, 2.002)   entiende que esta nueva concurrencia implica que ahora hay un “piso ambiental” fijado por la carta magna nacional y la legislación dictada en consecuencia con directa aplicación en las provincias, las que en todo caso pueden hacer de más pero no de menos (principio de “complementariedad maximizadora”). Y dicho esquema se reproduce al par en la relación Nación-Provincia-Municipio.

                        Claro que este “hacer o exigir de más a nivel local” es permitido dentro de la competencia municipal, por lo que no se puede obrar extramuros ni invadir competencias de los niveles provincial ni nacional. Ahora bien, esto que parece tan simple no lo es, en tanto la mayor cantidad de competencias que se ponen en juego en nuestro tiempo son de tipo concurrentes, las que tienen grados y niveles diferentes de coordinación.

                        El régimen municipal argentino es una materia de derecho público provincial. La CN tiene unas pocas disposiciones (a nivel nacional no puede haber regulación directa municipal) siendo las mismas los artículos 5º, el 75 inc. 23 y el 123 que dispone que: “Cada Provincia dicta su propia Constitución, conforme lo dispuesto por el artículo 5º, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.

                        En  relación al significado de los cuatro órdenes que hacen a la autonomía tenemos el “institucional” (habrá provincias que reconozcan el dictado de cartas orgánicas para todos o solo algunos municipios), “político” (el respeto del régimen republicano y democrático en lo local es fundamental, si bien pueden existir diferentes formas de gobierno local, diferentes sistemas electorales, etc.), “administrativo” ( aquí la potestad provincial es extensa pues atañe a materias como servicios públicos, obras públicas, poder de policía y las competencias materiales), “económico-financiero” (también hay buen margen de regulación provincial, claro que entendiendo el poder tributario local como originario).

                        Veintitrés provincias son el nivel subnacional en el que se asientan 2.252 municipios (usamos el término de modo genérico, comprensivo de todo  gobierno local) -excluyendo a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires porque tiene otra naturaleza jurídica- es donde se vive el proceso de la autonomía municipal, con diversos grados de profundización. En algunos lugares con un mínimo de reconocimiento (Provincias de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe donde no se permite el dictado de las cartas orgánicas municipales) y en el resto una gradación hacia mayores niveles.

                        Hasta aquí la presentación del sistema en sus aspectos normativos, el tema es como funciona en relación al resto del derecho y del contexto, puesto que si aceptamos la premisa con la que insiste nuestro maestro Antonio M. Hernández -“el  derecho municipal es el derecho de la ciudad”- resulta que en el mundo hoy la ciudad ya no es lo que era.

                        Si muta la ciudad muta su derecho,  por ende la concepción de la autonomía como relacional es un imperativo de nuestro tiempo. La autonomía es un proceso, no un juego de suma cero. Y es un juego que todos jugamos: el derecho no tiene el monopolio en las definiciones, incluso en la regulación institucional. Un concepto polisémico, relacional y de textura abierta como la autonomía municipal resulta así captado y modelado por diversos discursos, siendo el jurídico uno más (Marchiaro, 2.006).

                        Dicha concepción ha de insistir con que la relación del derecho municipal con su entorno no es algo externo sino constitutiva. Tanto que para definirlo en ocasiones hay que ver dicho entorno: “Hoy es tan endeble la existencia del derecho y tan mutables sus contenidos que forzosamente se ha de acudir para su captación a esas esferas limítrofes, que constantemente le condicionan, cuando no le determinan. Mas la superación de esta situación no es función del jurista, pues el jurista teórico apenas contribuye a la creación de la realidad jurídico-positiva; lo único que hace es comprenderla e interpretarla”  (García Pelayo, 1989:71).

                        Un concepto que implica integración y no ruptura, atención en los procesos más que en las estructuras, en las funciones y no en las supuestas naturalezas jurídicas. En fin, en el futuro más que en un pasado, al que ya no podemos volver, pues si la ciudad fue sinónimo de autosuficiencia hoy lo es más bien de un nudo o cruce de procesos.

                        El derecho municipal -a diferencia del resto- solo existe en interactuación con otras ramas (derecho administrativo, derecho público provincial y constitucional, derecho ambiental, derecho urbanístico, derecho del consumidor, de la minoridad, económico, etc.) y escalas (supranacional, nacional, provincial e interlocal). Va funcionando más bien como un “derecho en red” y no como un corte o rama del sistema jurídico, característica que analizaremos en los próximos puntos.

                        Estos fenómenos inter están a las puertas de nuestros países y por ello resulta una guía invalorable analizar cómo se verifica este proceso es la Unión Europea: “En el proceso de descentralización se puede hallar una adhesión -aunque no linealmente manifestada- a los modelos de multinivel constitutionalism, que tienden a dar vida a un sistema integrado de autonomías, integrado por una pluralidad de ordenamientos jurídicos que interactúan recíprocamente...Esto señala el paso de un autonomismo derivado de tipo jerárquico y piramidal a uno relacional” (Rolla, 2.005:68).

                        Desde ya que el espacio local o municipal está muy presente en este proceso del gobierno multinivel, cuestión de la que no somos ajenos aunque los pasos que por aquí damos son mucho más lentos y en ocasiones espasmódicos. Veamos a continuación si algunos de estos rasgos se confirman o no en relación al tema que nos convoca.

                        2-SERVICIO PUBLICO Y PODER DE POLICIA MUNICIPAL:

                        No trataremos de servicios públicos municipales, sino de regulaciones municipales en ejercicio del poder de policía sobre servicio público o actividad económica regulada de otra jurisdicción. Todo ello requiere altas cuotas de diseño institucional y de importantes niveles de concertación intergubernamental, las que no son habituales en la práctica.

                        La expresión servicio público ha sido objeto de uso y abuso y fuera del ámbito jurídico es poco menos que un “mito”. No reseñaremos aquí las clasificaciones y debates que desde antaño disputan el delineado de sus contornos (Fiorini, 1.958). Simplemente debe tenerse en cuenta que hay una concepción restringida de tipo anglosajona (podemos denominarla de “regulación económica”) y una  amplia de origen francés, que identifica servicio público con actos de gestión, encuadrando el instituto con la teoría de “los cometidos esenciales del Estado”, la que integra el poder de policía, los servicios sociales y las actividades privadas de interés público.

                        A la inversa, la teoría del poder de policía tuvo dos grandes líneas históricas que subsisten, entendiéndola como una capacidad legislativa más intensa, por la que se limitan derechos individuales en función del bien común o del interés público. En un caso la concepción francesa fue la restringida -orden, moral y salud pública- y la norteamericana la amplia -uso del instituto para todo tipo de actividad-.

                        No se trata de desconocer el interminable debate en el derecho público en relación a los dos institutos, incluso respecto del mismo término poder de policía. Tanto que se puede afirmar que a partir de los entrecruzamientos ideológicos, jurídicos y hasta filosóficos se fue constituyendo un “palimpsesto” sobre dicha noción, que en diversos contextos opera de modo muy diferente.

                        La combinación de ambos institutos se da en numerosas materias a nivel municipal, no siendo claro donde termina uno y otro, cuestiones sobre las que no nos detendremos por razones de espacio. Simplemente decimos que la ligazón entre servicio público y municipio es tan intensa que muchas constituciones provinciales fijan el límite del territorio local hasta donde haya capacidad de brindare estos servicios (Abalos, 2.0004).

                        Cualquier competencia municipal –sea la del servicio público o la del poder de policía municipal- debe partir del legítimo ejercicio de la autonomía municipal, la que en su faz administrativa bien puede seleccionar tal o cual técnica de organización de los servicios locales, pero partiendo siempre de que el interés público local se traduce en lo competencial como “materia propia municipal”, clave de bóveda del rol municipal argentino.

                        “La llamada materia propia municipal, cualquiera sea el criterio que se adopte para definirla, está sujeta a vaivenes (que se traducen en crecimientos o decrecimientos de competencia) generados por el doble juego de relación entre lo público y lo privado (con su ámbito de transferencias horizontales) y lo nacional, provincial y municipal (con su ámbito de transferencias verticales). De este juego de fuerzas surgen los grados o niveles de reconocimiento o asignación de competencias”(Rossatti, 2.012:145).

                        El servicio público a nivel local es tan clásico como el nacional y el proceso afín al poder de policía tuvo en los municipios su verdadera retaguardia: en tiempos del Estado Abstencionista del S. XIX, en tiempos del Estado de Bienestar del S  XX y  en su implosión de fines del mismo siglo,  cuando se constituyó lo que con sana ironía muchos definieron como Estado de Malestar.

                        ¿Pero qué diferencia las viejas regulaciones de las nuevas? Las del Estado de Bienestar se caracterizaron por darse dentro de un Estado centralizado, con la ley como principal fuente del derecho, con regulaciones unilaterales, finalistas y concentradas y donde el interés público se identificaba con el Estado. Las actuales regulaciones, en cambio, parten de un Estado descentralizado, se dan dentro de un sistema de fuentes del derecho ampliado, son de carácter multilateral, descentralizadas y no siempre finalistas y el interés público no solo pasa por el Estado (Gordillo, 1.996).

                        Todo esto impacta en ambas instituciones, entre otras razones porque ya no hay un centro que ordena la vida social, sino diversos centros con autonomía relativa que coexisten (policentrismo). De allí que las tendencias reguladoras no son posibles en un contexto que requiere, precisamente, nuevas modalidades públicas de intervención.

                        El modelo heredado que funciona bajo la premisa de la jerarquía se desdibuja por otro donde se superponen la coordinación y la descentralización. “No es por ello sorprendente que la misma doctrina alemana anuncie ya que se camina hacia un sistema policéntrico de producción, definición y realización del derecho” (Parejo Alfonso, 2003:91).

                        En dicho escenario lo local asume una fuerza inusitada, donde el papel del derecho municipal se reconfigura, sobre todo con la apertura del bloque de derechos humanos. En consecuencia instituciones como la del poder de policía y la noción de servicio público se ven afectadas.

                        Sea por una u otra técnica de asignación de competencias, está muy claro en Argentina que estas no solo surgen de lo dispuesto en la constitución provincial, la carta orgánica municipal cuando se la puede dictar o en su caso le ley provincial orgánica de municipios. Hay una importante “dispersión” normativa en la fijación misma de las competencias materiales: primero por leyes provinciales de tenor diverso que regulan material municipal de modo directo (plazos administrativos, personal municipal, contratación pública) o indirecto (regulaciones sobre temas variados que tocan materia local, como en aguas, en discapacidad, etc).

                        Este nivel de competencia residual o implícito desde el que se parte claro que tiene gradaciones: una mínima en la que -aun cuando el municipio carezca en el caso de toda competencia- por lo menos podrá expresar institucionalmente su punto de vista. Y una máxima que implica un exigir de más respecto de actividades reguladas por otras jurisdicciones, cuyo ejercicio se de en el espacio local.

                        Se trata en delante de determinar si hay o no interferencia inválida entre la regulación local y la de otra jurisdicción. Y esta es una prueba más para ver si nuestros sistemas jurídicos –o sus operadores- son flexibles o rígidos a la hora de interactuar. No digo “blandos” porque todos aspiramos a un derecho firme en relación a contextos que requieren regulación, pero cuando más se rigidiza un sistema menos controla, por carecer de la propiedad sistémica de apertura, lo que no acontece cuando media flexibilidad.

                        Se confirma así un principio sistémico, por el cual  “Tanto el derecho provincial como el municipal, deben entenderse como disciplinas que sustentan el desarrollo del federalismo y su adecuación permanente a las nuevas realidades, pues como todo sistema –y el federalismo lo es- su evolución dinámica propone desafíos permanentes y soluciones diversas que pasan en esos ámbitos locales” (Losa, 1.995:41).

                        3-CONSULTAS POPULARES LOCALES SOBRE MINERIA A CIELO ABIERTO:

                        Resulta fundamental determinar entonces si el municipio tiene facultades para exigir de más respecto de servicios públicos o actividad económica de otra jurisdicción –regulada o no, concesionada o no, estatal, privada o mixta- pues el eje aquí está dado en si dichas actividades pueden tener o no consecuencias que afecten la salud de la población local. Y que según su gravedad podrán determinar una mayor regulación o finalmente su prohibición en caso de incompatibilidad absoluta.

                        El tradicional poder de policía municipal con más la cláusula remozada respecto del Estado Nacional en el art. 75 inc. 30 de la carta magna nacional habilitan sin duda esta potestad, puesto que la misma se lee a la luz del art. 123 ratificatorio de la autonomía municipal. Finalmente hay una carta de triunfo local dada –como hemos visto- cuando se apela a la cuestión medio ambiental, pues el art. 41 de la CN habilita ese “hacer de más en el poder municipal”.

                        Todas estas potestades se enriquecen y profundizan cuando se fundan en el bloque de derechos humanos, puesto que este fija no un techo sino precisamente “un piso” en cabeza de las autoridades públicas, sean nacionales como subnacionales.

                        Habrá un techo municipal-ambiental cuando la mayor exigencia local no se funda en derechos humanos sino en cuestiones técnicas de diversa índole: razones urbanísticas, sanitarias, de ordenamiento territorial y otros títulos competenciales por los que determinada obra o servicio resulten de incompatibilidad absoluta.

                        Dos supuestos lo autorizan en el caso argentino: cuando el territorio municipal periurbano o incluso rural tiene unos usos previos sociales y económicos que no permiten otro que lo altere o directamente lo destruya. Es el caso de ciertas producciones agropecuarias con agroquímicos intensivos  y de algunas explotaciones mineras.

                        No se trata de prohibir estas actividades en todo el país o en todos los municipios, sino en aquellos sitios que requieren especial tutela y si esto no lo realiza la Nación o Provincia bien puede el municipio. Desde ya con la fundamentación del caso, siendo suficientes los motivos sanitarios y ambientales, que operan como un techo ambiental. Pero es común que se funden también estos decisorios en el bloque de derechos humanos, tocándose entonces piso y techo.

                        Así lo hicieron los municipios de El Bolsón, Villa de Merlo y San Marcos Sierra respecto de los agroquímicos, excepción válida a la regla de la inconstitucionalidad de la prohibición genérica municipal en la materia, en tanto aquí había producciones agropecuarias y un entorno ambiental incompatibles con la soja transgénica (Marchiaro, 2.011).

                        El otro caso es el del municipio de Cinco Saltos, Provincia de Río Negro, que en el 2013 prohibió la actividad petrolera de fracking por resultar incompatible con la actividad frutihortícola existente y un curso de agua regional. Aclaro que poco después esta norma se derogó por presión política ajena al municipio, pero ello no afecta en principio la potestad local bien ejercida.

                        Habrá en cambio un piso municipal en materia ambiental cuando la mayor exigencia local se funda en el bloque de derechos humanos. No es un techo porque los derechos humanos solo son un piso, pero lo que ocurre es que en países con debilidad institucional y recursos económicos limitados la exigencia del piso de derechos humanos aparece como más fuerte que las débiles exigencias del sistema legal nacional o provincial.

                        Así pasó respecto del servicio público de agua corriente que -estando en cabeza de la autoridad provincial- igualmente  algunos municipios han establecidos mayores estándares de salubridad en base a los criterios de la Organización Mundial de la Salud.

                        En autos “Cooperativa de Obras y Servicios Públicos de Río Cevallos Ltda.. c/ Municipalidad de Río Cevallos” del 16-5-2003 el Superior Cordobés salvó la competencia local conexa y subsidiaria en materia de salud y servicio público, reconociendo expresamente la posibilidad de mayores exigencias municipales en la calidad del servicio, algo que no siempre se ha hecho en nuestro país porque a veces ha primado una interpretación dogmática o dilemática de las competencias concurrentes, por lo que toda actividad local “siempre afecta” el interés nacional o provincial. Y de lo que se trata no es que lo afecte perjudicándolo, sino imponiéndole reglas que el piso de los derechos humanos garantiza, no importa la ciudad o provincia.

                        En la Provincia de Santa Fe la Corte Provincial resolvió el 25-4-2006 en autos “Municipalidad de Esperanza contra Provincia de Santa Fe” con un criterio similar: “Es que, cuando el servicio público excede el ámbito comunal y se encuentra regulado por otra instancia estadual -en el caso, la Provincia-, el municipio conserva su poder de policía local en cuanto al cumplimiento de los fines que le asigna la Constitución provincial y la ley orgánica de Municipalidades, debiendo coordinar su ejercicio con el inherente al servicio en cuestión; vale decir que, en las materias de sus respectivas competencias, el poder de policía se ejerce en forma concurrente en todo el ámbito de sus respectivos territorios.”

                        Claro que estos casos no son la constante en nuestro funcionamiento del sistema, puesto que la expropiación de competencias locales sigue presente como práctica institucional, política y aún jurídica en numerosas provincias. Con acierto se ha enfatizado sobre que  “…las provincias, Ciudad de Buenos Aires y municipios deben defender celosamente el ejercicio de sus competencias, impidiendo el avance producido por el gobierno central, sin la adecuada respuesta de aquellos órdenes estatales” (Hernández, 1997:125).

                        Y son los conflictos ambientales –como el de la actividad minera a cielo abierto, tanto en Argentina como en el resto de América Latina- los que ponen a prueba el grado de autonomía reconocido realmente a los gobiernos locales en materias tan delicadas, pues los niveles centrales y subnacionales llevan adelante políticas mineras extractivas que no siempre respetan el medio ambiente, quedando los municipios como última valla cuando no la única para analizar al menos si hay o no posible contaminación en casos concretos.

                        Debe partirse del artículo 29 de la ley general del ambiente que establece que “Toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente”. Dicha norma es el piso obligatorio e inderogable a nivel local, provincial y nacional, por lo que ninguna duda cabe sobre su aplicación en todas sus disposiciones. Si no la aplica Nación ni Provincia bien puede –y debe- el municipio, sea en asuntos de su competencia  o en asuntos ajenos pero que -si se desarrollan sobre territorio propio- no hay duda que serán captados por el derecho local.

                        Es lo que hicieron varios gobiernos locales respecto de la megaminería a cielo abierto, convocando a consultas populares locales al margen de la decisión provincial, siendo la jurisprudencia en general ratificatoria de este ejercicio autonómico.

                        El caso más conocido fue el de Esquel hacia el año 2003, donde la Provincia autorizó una concesión minera de oro a cielo abierto sin haber mediado estudio de impacto ambiental previo, lo que motivó por un lado una causa judicial paralizando las obras hasta tanto se celebre audiencia ambiental (ratificado por la Corte Argentina en autos “Villivar c/Provincia de Chubut s/Amparo” del 17-4-2007) y por el otro la Municipalidad de Esquel realizó una consulta popular no vinculante, cuyo resultado fue determinante para que la empresa finalmente desistiera del proyecto.

                        Aunque la consulta local no sea vinculante siempre tendrá plena juridicidad, pues “…otro elemento más que agrega la Corte en “Villivar” es que las instancias de participación desperdigadas por la ley general del ambiente serán obligatorias para las comunidades jurídicas parciales federales provinciales y municipales “(Esain, 2008:26).

                        El año 2012 la localidad de Loncopué en la Provincia de Neuquén, convocó a una consulta popular por sí o no respecto de la prohibición de la megaminería, también ratificada en autos “Corporación Minera del Neuquén c-Municipalidad de Loncopue s/ Medida cautelar” del 31-5-2012 por el Superior Tribunal de dicha Provincia.

                        Las consultas populares ambientales locales en relación a actividad económica regulada como la megaminería –en base a concesiones provinciales y regulación por leyes nacionales- no es más que una manifestación de la “garantía institucional de la autonomía municipal” que es uno de los grandes aciertos de nuestro disciplina (entre otros, De la Vega, 2.006). Prueba de ello es que la Unión Iberoamericana de Municipalistas en su II Congreso proclamó la autonomía municipal como garantía para ciudadanos y gobiernos locales a nivel de derecho fundamental.

                        La autonomía municipal en su versión garantista no solo se aplica en sede administrativa –como sería una consulta popular- sino directamente  en sede judicial, que es lo que ocurre cuando un municipio acciona frente a autoridades superiores en representación de derechos colectivos ambientales.

                        Así ocurrió en julio de 2012 cuando la Justicia civil de Chilecito, en la Provincia de La Rioja, ordenó suspender el convenio firmado por la autoridad provincial y una empresa multinacional canadiense, hasta tanto se cumpla con la ley nacional de glaciares que ordena un inventario de los mismos en todo el territorio (Juzgado unipersonal de feria de la 2º circunscripción judicial de La Rioja en autos “Intendente Municipal de Famatina” del 18-7-2012”).

                        Consideramos que la interconexión entre autonomía municipal y derecho ambiental a la luz del bloque de derechos humanos constituye un haz de competencias que influye sobre ambos órdenes, retroalimentando el sistema jurídico en su faz jurigenética de un modo alentador. Por ello debe prestarse especial atención a cómo opera el bloque de derechos humanos en sede local.

                        4-DERECHOS HUMANOS Y DERECHO MUNICIPAL:

                        “No es casual que la elaboración doctrinaria considere el federalismo como uno de los aspectos del constitucionalismo (con referencia a la separación “espacial” del poder entre centro y periferia, que se agrega a la separación funcional ligada a la clásica tripartición de los poderes) o también de la concepción democrática del Estado (con referencia al principio pluralista, del que representa una significativa demostración)…La maduración progresiva del pluralismo político y de las formas de garantía de los derechos políticos, ha incrementado en el tiempo la demanda de autonomía política local, tanto a nivel estatal como municipal” (De Vergottini, 2.002:45).

                        Este es uno de los grandes desafíos del federalismo contemporáneo: ¿cuál es el margen de libertad de los espacios subnacionales en materia de regulación de derechos y libertades cuyo canon lo ha venido fijando la escala nacional y que ahora se ve enriquecido por el sistema interamericano de protección de los derechos humanos?

                        El tema es tan viejo como el federalismo pero en este contexto de interlegalidad y de aceleración, sumado a funciones que inciden sobre la competencia municipal por vía de las cláusulas genéricas, veremos como algunos temas tienen bifurcaciones profundas.

                        Ya no hay espacio en del derecho argentino para considerar que los tratados de derechos humanos requieren no solo reglamentación sino adhesión provincial, pues el art. 75 inc. 22 es absolutamente claro y la mera disposición del art. 28 del Pacto de San José de Costa Rica en su cláusula federal despeja cualquier duda (Hernández, 2008).

                        Por ello hay una creciente jurisprudencia en Argentina que obliga a los municipios en esta materia cuando hacen de menos en relación a los estándares del bloque de derechos humanos: en relación a discapacitados, a vivienda social o menores, los fallos son claros sobre la directa operatividad en sede local de estos “pisos”. Si son operativos vía judicial cuando no se cumplen, del mismo modo cuando  por imperio propio los municipios los aplican.  

                        Así como el federalismo en Occidente se rediseño durante el S. XX en tiempos del Estado de Bienestar, también lo hará en el S. XXI bajo el paradigma de los derechos humanos. En el S. XX una parte de ese rediseño causó no pocos problemas y mal usado fue objeto de vaciamientos competenciales locales, de lo cual dio cuenta buena parte de la obra y la prédica de Pedro Frías, quién avizoró con absoluta claridad el proceso actual.

                        “Ha nacido la gestión intergubernamental. Como anticipó Antonio La Pérgola, el federalismo ya es tanto normativo como contractual…las relaciones, no siempre horizontales pero de cooperación, de coordinación, de decisión. La gestión intergubernamental es contractual. Yo conocí un federalismo meramente normativo. Política y administración son cada vez más interacciones entre diferentes niveles de gobierno, interacción tan importante como la asignación de competencias a la Nación, a las provincias, a los municipios, es la interrelación entre ellas. La gestión intergubernamental es la única compatible con la dimensión territorial” (Frías, 2005:20).

                        El actual proceso que comenzamos a transitar sin duda afectará al federalismo, rediseñándolo nuevamente. Desde las fórmulas del federalismo asimétrico pasando por la impronta que en ciertos temas logran los niveles locales e internacionales –perdiendo fuerza el patrón regional o provincial- vemos como esta formidable forma de Estado se va readecuando.

                        Es todo tan rápido que corremos el riesgo de no comprenderlo, pues parece tener razón el viejo Hegel con aquello de que “el búho de minerva solo levanta vuelo al caer el crepúsculo”. En ciencias sociales primero se da el fenómeno, se lo capta con lentes  provisorios y solo al final la teoría se culmina: “¿Esta dialéctica de territorialización-desterritorialización en condiciones de aceleración de la historia como las que hoy vivimos...permite poner la realidad en su lugar sin correr el riesgo de crear conceptos y teoría fuera de lugar? “ (Santos, 1.989:5).

                        La relación derechos humanos-sistemas jurídicos nacionales e internacionales está siendo caracterizada incluso en América Latina como parte del sistema mundial transconstitucional, del que son parte fundamental los municipios.

                        “En virtud de la diversidad de tipos de órdenes trasnacionales y, en muchos casos, de su carácter informal, el involucramiento de ellos con problemas transconstitucionales ocurre, por regla, simultáneamente con una pluralidad de órdenes de tipos diferentes: estatales, internacionales, supranacionales y locales. También por atravesar diversas especies de orden jurídico, los órdenes transnacionales en el sentido estricto están intrínsecamente involucrados de forma más directa con el transconstitucionalismo en un sistema mundial de “niveles” múltiples entrelazados” (Neves, 2.012: 41).

                        Pero esta constitución de lo local es en “red”, donde la interlegalidad es mucho más que la mera conexidad entre diversas ramas del derecho. Este derecho en red, esta interlegalidad y difuminación de las fronteras jurídicas clásicas aparece de modo contundente con el bloque de derechos humanos, el que ha impregnado todos los ordenamientos nacionales, subnacionales y locales.

                        El derecho municipal –por su relación directa con la sociedad civil - tiene entonces un papel diferente en la concreción de los derechos humanos. Desde ya con sus limitaciones económicas, sus escasos recursos técnicos y las demás limitaciones que lo han hecho durante décadas una especie de cenicienta del sistema jurídico.

                        Hoy su papel estratégico en relación a los fenómenos contemporáneos es preponderante, pues estos se dan necesariamente en las  ciudades. Y aunque no todos los temas sean de derecho municipal o local alguna ligazón, alguna conexidad, incluso alguna interlegalidad habrá entre el proceso local y el global.

                        5-CONCLUSIONES:

1-La Constitución Nacional argentina enriquece la autonomía municipal a partir de la cláusula medioambiental, retroalimentándose  ambas esferas.

2-La relación servicios públicos-poder de policía son un nudo teórico-competencial que se rediseña también en la esfera local.

3-En materia de salud pública y ambiental los municipios argentinos pueden regular de más en relación a Nación y Provincias, siempre que se ajusten a su ámbito competencial (el que a su vez es abierto y concurrente).

4-El piso que impone el bloque de derechos humanos puede exigirse también desde lo municipal, en este caso incluso sobre servicios públicos o actividad económica regulada por Nación o Provincia.

5-Dicha mayor exigencia en principio solo se da en ámbitos temporales o espaciales que no signifiquen prohibición total. Este último vale como excepción en caso de incompatibilidad absoluta entre los usos del suelo local y la actividad o servicio público nacional o provincial.

6-Las consultas populares ambientales municipales en Argentina en general han prosperado desde el punto de vista jurídico, aun cuando no haya materia municipal directa.

7- El derecho constitucional y el bloque de derechos humanos son el eje donde circula el resto del sistema.

8-La autonomía municipal como fenómeno relacional y sistémico, donde se dan diversas interpretaciones sobre los derechos humanos.

BIBLIOGRAFIA:

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