DESARROLLO ECONOMICO Y
CONSTITUCIONES PROVINCIALES.
Dr. Enrique José Marchiaro
El
presente es una breve síntesis de una investigación que dirigimos bajo el
título “Desarrollo económico y derecho
constitucional provincial comparado” en el marco del Programa Fosip-B.M.,
estudios de base para el Proyecto Gestión XXI, Ministerio de Economía,
República Argentina, Bs. As, mayo de 2006.
Por razones de espacio citamos
parte de la bibliografía, la que es relevante puesto que lo habitual es
tratar de modo disperso el tema en el derecho argentino.
Recordamos también que luego se
han reformado las constituciones
de las provincias de Neuquen, Tucumán y Corrientes
El presente se ha publicado en
“Cuaderno de Federalismo” nro XX,
Instituto de Federalismo de la
Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Córdoba,
Argentina, 2007
INTRODUCCION.
La
investigación tuvo por objeto relevar la conceptualización del desarrollo
económico (en delante DE) en las constituciones provinciales, lo que impone el
análisis comparativo de los textos y sobre todo la búsqueda de los principios
que subyacen en la materia.
Nuestra hipótesis consiste en que el desarrollo económico
aparece como un concepto de textura abierta tanto en la ciencia económica como
en la jurídica cuya materialización no se agota en los textos constitucionales
sino en determinados principios.
A su vez dichos principios registrarán mayor o menor:
1-potencial explicativo; 2-coherencia con el resto del ordenamiento
constitucional nacional; 3-extensión en los textos normativos.
Partimos de dos fuentes básicas así como de una serie de
presupuestos epistemológicos y técnicos que no son patrimonio exclusivo del
determinada concepción jurídica sino visión común en las ciencias sociales,
siendo precisamente la temática que abordamos una de las que condensa un nuevo
paradigma epistemológico.
Las fuentes primarias están dadas por los textos
constitucionales de las 23 Provincias argentinas y el estatuto-constitucional
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante hablaremos de 24
constituciones provinciales para facilitar la lectura). La Constitución
Nacional junto a los tratados de derechos humanos con jerarquía constitucional
en sus artículos específicos son también “fuente primaria” en esta materia.
Las fuentes secundarias están dadas por la doctrina
constitucional nacional y provincial más relevante. Por el papel que desempeña
la doctrina como fuente del derecho en materia de derecho constitucional, es
habitual que determinados principios jurídicos -así como la selección de la
jurisprudencia- queden integrados en la fuente doctrinaria, que precisamente
actúa como ordenadora.
Dos grandes columnas estructuran esta investigación,
cuales son la conceptualización del desarrollo económico en las constituciones
provinciales y su relevamiento completo.
La descripción de la conceptualización tiene como
elemento base el relevamiento, pero no se agota en el mismo, pues lo ordena y
explicita sus principios desde el punto de vista jurídico.
La
descripción parte de un análisis lineal-cuantitativo (interpretación literal)
que solo es la base de la interpretación constitucional. La interpretación
constitucional tiene determinados presupuestos que en una materia como la
presente se impone explicitar, de los que indicamos solo dos: la vocación de
atemporalidad que todo texto constitucional tiene por definición (lo que obliga
a interpretar determinados conceptos del desarrollo insitos en las
constituciones provinciales a la luz de nuevos contextos) y la búsqueda de
coherencia entre los textos provinciales y el nacional (grados de libertad de
la autonomía provincial vs. respeto por ciertos principios nacionales comunes a
toda materia).
El foco de la investigación se centrará en la
conceptualización del desarrollo económico así como en la explicitación de sus
elementos y principios, con especial dedicación al plano municipal (fundado
ello en una determinada concepción del desarrollo que pone el acento en lo
local, si bien en coordinación con su entorno).
Bajo todo punto de vista hay que enfatizar un aspecto
nodal: el desarrollo económico es una competencia concurrente (Nación-Provincias pero también municipios)
de allí que la doctrina que lo trata lo hace a la luz de otros tópicos (el federalismo
generalmente), siendo la excepción el tratamiento particularizado de este
fenómeno en nuestro campo.
La doctrina nacional fija generalmente el “canon” en
materia de derecho constitucional, agotando tradicionalmente el tópico en su
esfera nacional, lo que por un lado empobrece el análisis (atento su actual
grado de desarrollo en la escala subnacional) pero por otro lo amplia
notablemente (de un modo que los operadores provinciales y municipales pueden
omitir, en tanto el bloque de derechos humanos y la regulación de “los derechos
económicos” en el plano nacional fijan un piso que no siempre se respeta en
todo el territorio). La doctrina provincial es una guía fundamental en lo que
se refiere a los comentarios de los textos provinciales y en ocasiones trata la
relación Provincia-Nación en esta materia. Como excepción se encuentran autores
que tratan el fenómeno del desarrollo económico en la escala subnacional-local.
La determinación del grado de relevancia, coherencia y
consistencia de dichos principios en relación al marco constitucional nacional
y el bloque de derechos humanos es el punto más crítico de la investigación. El
análisis comparativo de los 24 textos (23 Provincias y Ciudad Autónoma de
Buenos Aires) parte del presupuesto que indica que el reflejo normativo del
desarrollo en el marco constitucional de la República Argentina no resulta nada
sencillo, no sólo por la amplitud y diversidad del entramado jurídico-
institucional, sino también porque de acuerdo al concepto de desarrollo que se
adopte se pondrá la mirada en diferentes tópicos de incidencia en la temática.
En ese marco, tomando un conjunto de temas considerados
esenciales se diseñó un instrumento denominado "Esquema de Relevamiento Normativo sobre Desarrollo Económico
Territorial", que deseamos contribuya a poner en evidencia
los principales contenidos, elementos e instrumentos que contempla la normativa
constitucional comparada en la materia.
CONCLUSIONES DE LA
INVESTIGACIÓN.
1-El D.E. en el
marco constitucional nacional:
1-1-El D.E. es
conceptualizado constitucionalmente en Argentina como: progreso y bienestar, desarrollo, desarrollo económico,
desarrollo humano, desarrollo económico y social, equidad territorial y
progreso económico con justicia social.
1-2-Diseño
competencial: El “Bienestar General” tiene como medio la “cláusula de progreso”
que se compone por su versión tradicional (1853) y nueva de la reforma de 1994
(75 inc. 19 sobre desarrollo humano ) junto al 75 inc. 23 (discriminación
inversa). Esta materia es concurrente (Nación art. 75 inc. 18 y 19; Provincias
arts. 125 y 124; Municipios art. 123).
El bloque de
derechos humanos (75 inc. 22) opera como apertura del sistema constitucional
nacional y provincial.
2-Debates en la
doctrina constitucional argentina sobre D.E.:
2-1-En torno al marco constitucional nacional:
¿El D.E.
se limita a la cláusula de progreso (vieja y nueva) o se entrelaza con todo el
programa constitucional?
¿Hay un
ideario liberal económico subsistente o el constitucionalismo social es una
síntesis superadora?
¿La C.N.
es un programa abierto o no a todo tipo de modelo económico?
¿Constitucionalismo
mínimo o pleno en materia de D.E.?
¿La
cláusula de progreso fortalece o debilita el federalismo argentino?
¿El
cambio de los modelos económicos mediante la “emergencia” se hizo dentro o fuera
de la C.N.?
¿Son
plenamente operativos los derechos humanos a nivel provincial cuando su
ejercicio impacta sobre la autonomía institucional?
2-2-En
torno a las facultades provinciales y municipales:
¿El diseño en las constituciones provinciales previo a la
reforma de 1994 prefiguró un Estado Social de Derecho?
¿Hay un ideario común en materia de DE en las
constituciones provinciales o la dispersión es la constante?
¿Hay constituciones provinciales que por la forma en que
regulan determinados aspectos del DE han avanzado en asuntos ajenos a su
competencia?
¿Determinados modelos económicos en las constituciones
provinciales han pasado el techo del modelo económico insisto en la C.N:?
¿Las competencias municipales de tipo genéricas e
implícitas contribuyen o dificultan el rol del municipio en el DE?
¿Alcanza con la apelación a la autonomía municipal para
fundar la competencia municipal en materia de DE?
¿Qué grados de libertad tiene el derecho municipal en
relación a la regulación de los procesos de DE y DET?
3-Conceptualización,
competencia y rol del municipio vinculado al D.E. en las constituciones
provinciales:
3-1-SOBRE
CONCEPTO Y ELEMENTOS: El concepto de D.E. en la C.N. no obliga a su reproducción
en las constituciones provinciales y como hemos visto la Carta Magna Argentina
fija una conceptualización muy abierta.
Esta
apertura precisamente se verifica en el plano constitucional provincial, donde
los diferentes momentos de cada proceso reformador con más la idiosincrasia y
realidades subnacionales determinan que cada sociedad provincial haya puesto el
acento en tal o cual definición de D.E. y jerarquizado determinados elementos.
Así, hay
constituciones que jerarquizan la Banca Nacional y otras hacen silencio sobre
este instrumento. Algunos textos posicionan al Estado como regulador e incluso
actor económico, otras solo le otorgan un rol subsidiario. Algunos textos
jerarquizan a la población indígena, otros hacen silencio.
Naturalmente,
todas estas son opciones constitucionalmente válidas dentro del gran arco que
permite el programa constitucional nacional en materia de desarrollo, el que en
última instancia siempre tiene cláusulas de operatividad directa para corregir
desequilibrios o situaciones en las que las Provincias violen el piso, tal el caso
del bloque de derechos humanos.
Nuestro
enfoque es sobre “textos” pero no podemos ignorar –afín a una visión sistémica
y principista del derecho- que algunas constituciones que hacen silencio sobre
este tema no por ello han dejado de tener niveles de D.E. superiores a otras
provincias con mejores constituciones.
Hemos
optado por la constitución de San Juan en este punto, la que comparada con el
resto ofrece un punto de equilibrio en tópicos que son por naturaleza abiertos,
aún en el plano de la misma ciencia económica. Los grandes consensos que se
logran en los textos constitucionales permiten la vigencia de las normas a
largo plazo, superando coyunturas y contextos que no asuman carácter
paradigmático.
Tomados
los 24 textos no hay un solo caso que contemple todas las variables que hacen
al D.E. y su vinculación con lo municipal en esta materia (el relevamiento da
cuento de ello) y por ello las opciones que hacemos se sustentan en la
jerarquización que se hace de determinados elementos según las “actuales corrientes del D.E.” , sobre
todo en materia de DET.
3-2-SOBRE
COMPETENCIA: El D.E. es un típico asunto de competencia concurrente, ello
surge de la C.N. claramente y todos los modelos federales contemporáneos así lo
asumen. Pero no todas las provincias asumen la concurrencia en esta materia,
incluso algunas hacen preocupantes silencios (Buenos Aires) lo que si bien se
resuelve vía interpretación y por primacía del orden federal lo cierto es que
toda concurrencia exige coordinación y si el elemento provincial no lo
jerarquiza puede ser un grave problema.
A su
vez, la concurrencia en esta materia se la asume a nivel interprovincial y
subprovincial, profundizando la coordinación en materia intermunicipal,
metropolitana y microregional.
La
Constitución de Córdoba –reproducida o tomada como molde por las sucesivas
reformas en los últimos veinte años- sintetiza como pocas este componente, a
tal punto que asume carácter paradigmático.
3-3-SOBRE
MUNICIPIOS Y D.E: El rol del municipio y
el grado de autonomía municipal se verifica claramente en materia de D.E..
Buena parte de los textos han avanzado y han consagrado esta competencia. Pero
algunas avanzaron incluso de cara al futuro en la materia intermunicipal y
microregional, ámbito que en si mismo y coordinado con instancias superiores es
óptimo como escala para el D.E. y sobre todo el DET.
Optamos
por la Constitución de Chubut, suficientemente clara en el punto.
4-Seis criterios
orientadores en las constituciones provinciales:
Esta
selección -decantada del relevamiento pleno de los 24 textos- determina seis
criterios orientadores sobre la temática. Cada uno de estos criterios esta
“representado” por un texto provincial aquí seleccionado, de tal modo que el
lector pueda ubicarse en el gran entramado de textos.
Los seis
criterios orientadores son los siguientes:
1-Todas las
constituciones provinciales son aptas en materia de D.E., aunque algunas son
“más aptas” por contar con disposiciones expresas.
2-Constituciones que no se
adaptaron a la reforma de 1994: Mendoza y Buenos Aires.
3- Constituciones que
conceptualizan el D.E. conforme a un ideario equilibrado: San Juan.
4-Constituciones que en
general representan a sus vecinas: Jujuy y Chaco.
5-Constituciones que ligan
D.E. con Derechos Humanos: Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
6-Constituciones que de modo
expreso mejor sintetizan las
concepciones del D.E. (lo que incluye lo municipal): Todas las
constituciones patagónicas y Córdoba.
Estos
seis criterios orientadores son la base que permite calificar al D.E. como un
principio jurídico, lo cual como hemos dicho no se hace desde los puros textos
provinciales sino en su relación con la C.N., el bloque de Derechos Humanos y
determinada visión del sistema jurídico de base constitucional.
Las
constituciones patagónicas y la constitución de Córdoba aparecen como las que
mejor sintetizan -desde el punto de vista constitucional- aquellos elementos
que por sí mismos e interconectados son una de las bases del D.E., básicamente
la cuestión competencial muy bien definida con mas el rol del municipio. La
conceptualización del DE puede ser materia “opinable” por adherir el operador a
tal o cual noción de desarrollo, sin perjuicio que estas constituciones parecen
adherir a las nociones más contemporáneas.
Estas
constituciones, en consecuencia, promueven y facilitan la aplicación de las más
recientes teorías del D.E., entre las que se destaca el DET.
5-El D.E. como
principio jurídico y su desarrollo en las constituciones provinciales:
El
carácter dinámico que caracteriza al derecho constitucional provincial permite
dar un paso que a nivel nacional se dará de modo más lento y, precisamente,
toma al plano provincial como “banco de prueba”.
La calificación
del D.E. como principio jurídico pero sobre todo “que tipo” de principio es y
que consecuencias tiene ello es un tema abierto que excede esta investigación.
El anclaje que
realizamos en el bloque de derechos humanos y en elementos del contexto
constitucional como el PNUD es el que determina en ultima instancia esta
calificación del tema como principio jurídico, el que vemos como:
5-1-El D.E. como derecho
fundamental.
5-2-El D.E. como derecho
abierto.
5-3-El D.E. como competencia
concurrente.
5-4-El D.E. como un piso
para las Provincias.
5-5-E. D.E. en las
constituciones provinciales, entre modelos y un paradigma económico en
transición.
6-El D.E. en las
constituciones provinciales, entre modelos y un paradigma económico en
transición:
Los 24 textos
provinciales –contando en cada caso la última reforma- son de los siguientes
años: Buenos Aires 1994, Catamarca 1988, Córdoba 2001, Corrientes 1993, Chubut
1994, Entre Ríos 1933, Formosa 2003, Jujuy 1986, La Pampa 1994, La Rioja 2001,
Mendoza 1916 (solo a tenido enmiendas acotadas), Neuquen 2006, Río Negro 1988,
Salta 2003, Santa Cruz 1998, Santa Fe 1962, San Juan 1986, San Luis 1987,
Tierra del Fuego 1991, Tucumán 1990, Chaco 1994, Misiones 1988, Santiago del
Estero 2005 y Ciudad Autónoma de Buenos Aires 1996.
Los procesos
reformadores reconocen los siguientes ciclos: antes de la apertura democrática
(anclado en los tiempos del Estado de Bienestar, caso de la Provincia de Santa
Fe), durante la apertura democrática (numerosas provincias se adelantaron
respecto de la Nación de modo general y particularmente en relación al tópico
del desarrollo) y el ciclo posterior a la reforma constitucional de 1994 (en el
cual algunas provincias se “adaptaron” al marco nacional con más un ciclo
abierto que comenzó en el 2.001 y continúa, bajo el contexto de la “emergencia”
y de las reelecciones de gobernadores).
Las
diferentes concepciones del desarrollo que constatamos en determinadas
constituciones provinciales dan cuenta tanto del elemento temporal como de las
idiosincrasias y determinantes económicos provinciales que con mayor o menor
precisión han definido un rumbo para sus comunidades. El tema es si dicho rumbo
esta o no dentro del nacional.
¿Hay
tanta diferencia entre los textos provinciales
y la misma C.N. en su dimensión paradigmática? En la medida que todas remiten al bloque de derechos humanos (
y este tiene clara recepción de numerosos modelos económicos y es en si mismo
un nuevo paradigma) vemos como
nuevamente las Provincias parece que se adelantaron a la Nación, sin violar el
programa constitucional.
Otro
tema es la colisión o choque de modelos económicos que resulten incompatibles:
pero esto es propio del federalismo y en la concurrencia cuando hay repugnancia
prima el interés nacional, siendo esta una fórmula muy elástica de la CSJN que
depende del contexto y del caso concreto. Pero estos son ya problemas de
funcionamiento y no de diseño base.
Nos
inclinamos por considerar buena parte de las disposiciones constitucionales
provinciales como “modelo económico” si bien se yuxtaponen principios raigales
y otros de nuevo orden que –en medio de una transición paradigmática de base-
pueden considerarse como “parte de un paradigma económico” en construcción,
enraizado en la concepción del desarrollo humano.
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