DESARROLLO ECONOMICO Y

CONSTITUCIONES PROVINCIALES.

Dr. Enrique José Marchiaro

El presente es una breve síntesis de una investigación que dirigimos bajo el título  “Desarrollo económico y derecho constitucional provincial comparado” en el marco del Programa Fosip-B.M., estudios de base para el Proyecto Gestión XXI, Ministerio de Economía, República Argentina, Bs. As, mayo de 2006.

Por razones de espacio citamos parte de la bibliografía, la que es relevante puesto que lo habitual es tratar  de modo disperso el tema  en el derecho argentino.

Recordamos también que luego se han reformado las  constituciones

de las provincias de  Neuquen, Tucumán y Corrientes

El presente se ha publicado en “Cuaderno de Federalismo” nro XX,

Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y

Ciencias Sociales de Córdoba, Argentina, 2007

INTRODUCCION.

            La investigación tuvo por objeto relevar la conceptualización del desarrollo económico (en delante DE) en las constituciones provinciales, lo que impone el análisis comparativo de los textos y sobre todo la búsqueda de los principios que subyacen en la materia.

            Nuestra hipótesis consiste en que el desarrollo económico aparece como un concepto de textura abierta tanto en la ciencia económica como en la jurídica cuya materialización no se agota en los textos constitucionales sino en determinados principios.

            A su vez dichos principios registrarán mayor o menor: 1-potencial explicativo; 2-coherencia con el resto del ordenamiento constitucional nacional; 3-extensión en los textos normativos.

            Partimos de dos fuentes básicas así como de una serie de presupuestos epistemológicos y técnicos que no son patrimonio exclusivo del determinada concepción jurídica sino visión común en las ciencias sociales, siendo precisamente la temática que abordamos una de las que condensa un nuevo paradigma epistemológico.

            Las fuentes primarias están dadas por los textos constitucionales de las 23 Provincias argentinas y el estatuto-constitucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante hablaremos de 24 constituciones provinciales para facilitar la lectura). La Constitución Nacional junto a los tratados de derechos humanos con jerarquía constitucional en sus artículos específicos son también “fuente primaria” en esta materia.

            Las fuentes secundarias están dadas por la doctrina constitucional nacional y provincial más relevante. Por el papel que desempeña la doctrina como fuente del derecho en materia de derecho constitucional, es habitual que determinados principios jurídicos -así como la selección de la jurisprudencia- queden integrados en la fuente doctrinaria, que precisamente actúa como ordenadora.

            Dos grandes columnas estructuran esta investigación, cuales son la conceptualización del desarrollo económico en las constituciones provinciales y su relevamiento completo.

            La descripción de la conceptualización tiene como elemento base el relevamiento, pero no se agota en el mismo, pues lo ordena y explicita sus principios desde el punto de vista jurídico.

            La descripción parte de un análisis lineal-cuantitativo (interpretación literal) que solo es la base de la interpretación constitucional. La interpretación constitucional tiene determinados presupuestos que en una materia como la presente se impone explicitar, de los que indicamos solo dos: la vocación de atemporalidad que todo texto constitucional tiene por definición (lo que obliga a interpretar determinados conceptos del desarrollo insitos en las constituciones provinciales a la luz de nuevos contextos) y la búsqueda de coherencia entre los textos provinciales y el nacional (grados de libertad de la autonomía provincial vs. respeto por ciertos principios nacionales comunes a toda materia).

            El foco de la investigación se centrará en la conceptualización del desarrollo económico así como en la explicitación de sus elementos y principios, con especial dedicación al plano municipal (fundado ello en una determinada concepción del desarrollo que pone el acento en lo local, si bien en coordinación con su entorno).

            Bajo todo punto de vista hay que enfatizar un aspecto nodal: el desarrollo económico es una competencia concurrente  (Nación-Provincias pero también municipios) de allí que la doctrina que lo trata lo hace a la luz de otros tópicos (el federalismo generalmente), siendo la excepción el tratamiento particularizado de este fenómeno en nuestro campo.

            La doctrina nacional fija generalmente el “canon” en materia de derecho constitucional, agotando tradicionalmente el tópico en su esfera nacional, lo que por un lado empobrece el análisis (atento su actual grado de desarrollo en la escala subnacional) pero por otro lo amplia notablemente (de un modo que los operadores provinciales y municipales pueden omitir, en tanto el bloque de derechos humanos y la regulación de “los derechos económicos” en el plano nacional fijan un piso que no siempre se respeta en todo el territorio). La doctrina provincial es una guía fundamental en lo que se refiere a los comentarios de los textos provinciales y en ocasiones trata la relación Provincia-Nación en esta materia. Como excepción se encuentran autores que tratan el fenómeno del desarrollo económico en la escala subnacional-local.

            La determinación del grado de relevancia, coherencia y consistencia de dichos principios en relación al marco constitucional nacional y el bloque de derechos humanos es el punto más crítico de la investigación. El análisis comparativo de los 24 textos (23 Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) parte del presupuesto que indica que el reflejo normativo del desarrollo en el marco constitucional de la República Argentina no resulta nada sencillo, no sólo por la amplitud y diversidad del entramado jurídico- institucional, sino también porque de acuerdo al concepto de desarrollo que se adopte se pondrá la mirada en diferentes tópicos de incidencia en la temática.

            En ese marco, tomando un conjunto de temas considerados esenciales se diseñó un instrumento denominado "Esquema de Relevamiento Normativo sobre Desarrollo Económico Territorial", que deseamos contribuya a poner en evidencia los principales contenidos, elementos e instrumentos que contempla la normativa constitucional comparada en la materia.

           

CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN.

1-El D.E. en el marco constitucional nacional:

1-1-El D.E. es conceptualizado constitucionalmente en Argentina como: progreso y  bienestar, desarrollo, desarrollo económico, desarrollo humano, desarrollo económico y social, equidad territorial y progreso económico con justicia social.

1-2-Diseño competencial: El “Bienestar General” tiene como medio la “cláusula de progreso” que se compone por su versión tradicional (1853) y nueva de la reforma de 1994 (75 inc. 19 sobre desarrollo humano ) junto al 75 inc. 23 (discriminación inversa). Esta materia es concurrente (Nación art. 75 inc. 18 y 19; Provincias arts. 125 y 124; Municipios art. 123).

El bloque de derechos humanos (75 inc. 22) opera como apertura del sistema constitucional nacional y provincial.

2-Debates en la doctrina constitucional argentina sobre D.E.:

            2-1-En torno al marco constitucional nacional:

¿El D.E. se limita a la cláusula de progreso (vieja y nueva) o se entrelaza con todo el programa constitucional?

¿Hay un ideario liberal económico subsistente o el constitucionalismo social es una síntesis superadora?

¿La C.N. es un programa abierto o no a todo tipo de modelo económico?

¿Constitucionalismo mínimo o pleno en materia de D.E.?

¿La cláusula de progreso fortalece o debilita el federalismo argentino?

¿El cambio de los modelos económicos mediante la “emergencia” se hizo dentro o fuera de la C.N.?

¿Son plenamente operativos los derechos humanos a nivel provincial cuando su ejercicio impacta sobre la autonomía institucional?

2-2-En torno a las facultades provinciales y municipales:

            ¿El diseño en las constituciones provinciales previo a la reforma de 1994 prefiguró un Estado Social de Derecho?

            ¿Hay un ideario común en materia de DE en las constituciones provinciales o la dispersión es la constante?

            ¿Hay constituciones provinciales que por la forma en que regulan determinados aspectos del DE han avanzado en asuntos ajenos a su competencia?

            ¿Determinados modelos económicos en las constituciones provinciales han pasado el techo del modelo económico insisto en la C.N:?

            ¿Las competencias municipales de tipo genéricas e implícitas contribuyen o dificultan el rol del municipio en el DE?

            ¿Alcanza con la apelación a la autonomía municipal para fundar la competencia municipal en materia de DE?

            ¿Qué grados de libertad tiene el derecho municipal en relación a la regulación de los procesos de DE y DET?

3-Conceptualización, competencia y rol del municipio vinculado al D.E. en las constituciones provinciales:

3-1-SOBRE CONCEPTO Y ELEMENTOS: El concepto de D.E. en la C.N. no obliga a su reproducción en las constituciones provinciales y como hemos visto la Carta Magna Argentina fija una conceptualización muy abierta.

Esta apertura precisamente se verifica en el plano constitucional provincial, donde los diferentes momentos de cada proceso reformador con más la idiosincrasia y realidades subnacionales determinan que cada sociedad provincial haya puesto el acento en tal o cual definición de D.E. y jerarquizado determinados elementos.

Así, hay constituciones que jerarquizan la Banca Nacional y otras hacen silencio sobre este instrumento. Algunos textos posicionan al Estado como regulador e incluso actor económico, otras solo le otorgan un rol subsidiario. Algunos textos jerarquizan a la población indígena, otros hacen silencio.

Naturalmente, todas estas son opciones constitucionalmente válidas dentro del gran arco que permite el programa constitucional nacional en materia de desarrollo, el que en última instancia siempre tiene cláusulas de operatividad directa para corregir desequilibrios o situaciones en las que las Provincias violen el piso, tal el caso del bloque de derechos humanos.

Nuestro enfoque es sobre “textos” pero no podemos ignorar –afín a una visión sistémica y principista del derecho- que algunas constituciones que hacen silencio sobre este tema no por ello han dejado de tener niveles de D.E. superiores a otras provincias con mejores constituciones.

Hemos optado por la constitución de San Juan en este punto, la que comparada con el resto ofrece un punto de equilibrio en tópicos que son por naturaleza abiertos, aún en el plano de la misma ciencia económica. Los grandes consensos que se logran en los textos constitucionales permiten la vigencia de las normas a largo plazo, superando coyunturas y contextos que no asuman carácter paradigmático.

Tomados los 24 textos no hay un solo caso que contemple todas las variables que hacen al D.E. y su vinculación con lo municipal en esta materia (el relevamiento da cuento de ello) y por ello las opciones que hacemos se sustentan en la jerarquización que se hace de determinados elementos según  las “actuales corrientes del D.E.” , sobre todo en materia de DET.

3-2-SOBRE COMPETENCIA: El D.E. es un típico asunto de competencia concurrente, ello surge de la C.N. claramente y todos los modelos federales contemporáneos así lo asumen. Pero no todas las provincias asumen la concurrencia en esta materia, incluso algunas hacen preocupantes silencios (Buenos Aires) lo que si bien se resuelve vía interpretación y por primacía del orden federal lo cierto es que toda concurrencia exige coordinación y si el elemento provincial no lo jerarquiza puede ser un grave problema.

A su vez, la concurrencia en esta materia se la asume a nivel interprovincial y subprovincial, profundizando la coordinación en materia intermunicipal, metropolitana y microregional.

La Constitución de Córdoba –reproducida o tomada como molde por las sucesivas reformas en los últimos veinte años- sintetiza como pocas este componente, a tal punto que asume carácter paradigmático.

3-3-SOBRE MUNICIPIOS Y D.E:  El rol del municipio y el grado de autonomía municipal se verifica claramente en materia de D.E.. Buena parte de los textos han avanzado y han consagrado esta competencia. Pero algunas avanzaron incluso de cara al futuro en la materia intermunicipal y microregional, ámbito que en si mismo y coordinado con instancias superiores es óptimo como escala para el D.E. y sobre todo el DET.

Optamos por la Constitución de Chubut, suficientemente clara en el punto.

4-Seis criterios orientadores en las constituciones provinciales:

Esta selección -decantada del relevamiento pleno de los 24 textos- determina seis criterios orientadores sobre la temática. Cada uno de estos criterios esta “representado” por un texto provincial aquí seleccionado, de tal modo que el lector pueda ubicarse en el gran entramado de textos.

Los seis criterios orientadores son los siguientes:

1-Todas las constituciones provinciales son aptas en materia de D.E., aunque algunas son “más aptas” por contar con disposiciones expresas.

2-Constituciones que no se adaptaron a la reforma de 1994: Mendoza y Buenos Aires.

3- Constituciones que conceptualizan el D.E. conforme a un ideario equilibrado: San Juan.

4-Constituciones que en general representan a sus vecinas: Jujuy y Chaco.

5-Constituciones que ligan D.E. con Derechos Humanos: Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

6-Constituciones que de modo expreso mejor sintetizan las  concepciones del D.E. (lo que incluye lo municipal): Todas las constituciones patagónicas y Córdoba.

Estos seis criterios orientadores son la base que permite calificar al D.E. como un principio jurídico, lo cual como hemos dicho no se hace desde los puros textos provinciales sino en su relación con la C.N., el bloque de Derechos Humanos y determinada visión del sistema jurídico de base constitucional.

Las constituciones patagónicas y la constitución de Córdoba aparecen como las que mejor sintetizan -desde el punto de vista constitucional- aquellos elementos que por sí mismos e interconectados son una de las bases del D.E., básicamente la cuestión competencial muy bien definida con mas el rol del municipio. La conceptualización del DE puede ser materia “opinable” por adherir el operador a tal o cual noción de desarrollo, sin perjuicio que estas constituciones parecen adherir a las nociones más contemporáneas.

Estas constituciones, en consecuencia, promueven y facilitan la aplicación de las más recientes teorías del D.E., entre las que se destaca el DET.

5-El D.E. como principio jurídico y su desarrollo en las constituciones provinciales:

El carácter dinámico que caracteriza al derecho constitucional provincial permite dar un paso que a nivel nacional se dará de modo más lento y, precisamente, toma al plano provincial como “banco de prueba”.

La calificación del D.E. como principio jurídico pero sobre todo “que tipo” de principio es y que consecuencias tiene ello es un tema abierto que excede esta investigación.

El anclaje que realizamos en el bloque de derechos humanos y en elementos del contexto constitucional como el PNUD es el que determina en ultima instancia esta calificación del tema como principio jurídico, el que vemos como:

5-1-El D.E. como derecho fundamental.

5-2-El D.E. como derecho abierto.

5-3-El D.E. como competencia concurrente.

5-4-El D.E. como un piso para las Provincias.

5-5-E. D.E. en las constituciones provinciales, entre modelos y un paradigma económico en transición.

6-El D.E. en las constituciones provinciales, entre modelos y un paradigma económico en transición:

           

Los 24 textos provinciales –contando en cada caso la última reforma- son de los siguientes años: Buenos Aires 1994, Catamarca 1988, Córdoba 2001, Corrientes 1993, Chubut 1994, Entre Ríos 1933, Formosa 2003, Jujuy 1986, La Pampa 1994, La Rioja 2001, Mendoza 1916 (solo a tenido enmiendas acotadas), Neuquen 2006, Río Negro 1988, Salta 2003, Santa Cruz 1998, Santa Fe 1962, San Juan 1986, San Luis 1987, Tierra del Fuego 1991, Tucumán 1990, Chaco 1994, Misiones 1988, Santiago del Estero 2005 y Ciudad Autónoma de Buenos Aires 1996.

Los procesos reformadores reconocen los siguientes ciclos: antes de la apertura democrática (anclado en los tiempos del Estado de Bienestar, caso de la Provincia de Santa Fe), durante la apertura democrática (numerosas provincias se adelantaron respecto de la Nación de modo general y particularmente en relación al tópico del desarrollo) y el ciclo posterior a la reforma constitucional de 1994 (en el cual algunas provincias se “adaptaron” al marco nacional con más un ciclo abierto que comenzó en el 2.001 y continúa, bajo el contexto de la “emergencia” y de las reelecciones de gobernadores).

Las diferentes concepciones del desarrollo que constatamos en determinadas constituciones provinciales dan cuenta tanto del elemento temporal como de las idiosincrasias y determinantes económicos provinciales que con mayor o menor precisión han definido un rumbo para sus comunidades. El tema es si dicho rumbo esta o no dentro del nacional.

¿Hay tanta diferencia entre los textos provinciales  y la misma C.N. en su dimensión paradigmática? En la medida que  todas remiten al bloque de derechos humanos ( y este tiene clara recepción de numerosos modelos económicos y es en si mismo un nuevo paradigma)  vemos como nuevamente las Provincias parece que se adelantaron a la Nación, sin violar el programa constitucional.

Otro tema es la colisión o choque de modelos económicos que resulten incompatibles: pero esto es propio del federalismo y en la concurrencia cuando hay repugnancia prima el interés nacional, siendo esta una fórmula muy elástica de la CSJN que depende del contexto y del caso concreto. Pero estos son ya problemas de funcionamiento y no de diseño base.

Nos inclinamos por considerar buena parte de las disposiciones constitucionales provinciales como “modelo económico” si bien se yuxtaponen principios raigales y otros de nuevo orden que –en medio de una transición paradigmática de base- pueden considerarse como “parte de un paradigma económico” en construcción, enraizado en la concepción del desarrollo humano.

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