Derecho postmoderno 3

5-LA AUTONOMIA MUNICIPAL COMO PROCESO:

                        Una visión estática, estatalista y “naturalista” de la autonomía municipal ya no es posible, incluso ni siquiera fue válida desde el punto de vista histórico-jurídico en sus orígenes, aún cuando dicha visión ha tenido y tiene un sentido “argumentativo” de fuerte pregnancia en el operador  (Marchiaro, 2.000). Pero en tiempos de la postmodernidad se impone una visión dinámica, no estatalista del derecho ni de la autonomía, asentada en una clara concepción sistémica, abierta al entorno del que siempre debemos partir.

                        La autonomía municipal es un criterio muy flexible, abierto, polisémico, inserto profundamente en el contexto no jurídico, con el que debe dialogar para poder juridizarlo. Es un proceso complejo, heterárquico, donde incluso hasta la epistemología sistémica puede ser incompleta, en tanto determinados fenómenos exigen una epistemología compleja. El caso del desarrollo económico territorial –que analizaremos al final- da cuenta de ello, no sabemos donde estamos todavía parados ni sabemos donde terminaremos, con el riesgo de que por momentos estamos parados sobre un capa de hielo: quedarnos mucho tiempo detenidos pensando a donde ir puede ser fatal, tanto como salir disparados para cualquier dirección sin saber adonde queremos ir. Por ello es válido el planteo de Gunter Teubner acerca de que el derecho es un sujeto epistémico y en consecuencia cada planteo puntual que hacemos (jurisprudencia, doctrina, legislación, actos y procesos, etc) componen una red hipercompleja de textos e hipertextos de los que solo tenemos acceso a una parte menor.

                        Desde ese punto de vista, todo conocimiento es provisorio, humilde, acotado, pero más necesario que nunca, porque la velocidad de los cambios impone definiciones que -si no se toman en el plano local- la toman otros poderes (no solo estatales sino privados y aún globales) que llevarían un planteo cínico de “funcionalismo municipal” ajeno a lo jurídico, vaciando sus componentes como se pudo hacer con otros componentes igual de importantes del fenómeno municipal, entre otros el democrático, el político, el republicano.

                        La “Declaración de Baeza”, documento confeccionado en oportunidad  del V Congreso Iberoamericano de Municipalistas celebrado en España en el año 2000, señala, entre otras cuestiones que: “Los municipalistas iberoamericanos proclaman que el nuevo gobierno local reivindica trabajo en equipo, visión y estrategias conjuntas, democracia de deliberación, participación ciudadana, fortalecimiento de las capacidades del Gobierno local para abordar los problemas del desarrollo, el rescate de la metodología de la planificación popular y de seguimiento y rendición de cuentas. Supone, en definitiva, asumir una vocación decididamente política que deje atrás una etapa dominada por la provisión tutelar de servicios básicos. Repolitizar los gobiernos locales es una consigna con alto contenido simbólico pues supone superar las dificultades aparecidas con la introducción en algunos gobiernos locales de tendencias orientadas al gerencialismo-tecnocrático que subestiman a la política de la ciudad como un factor imprescindible en la resolución de problemas”. “Para los municipalistas integrados en la UIM promover exige una voluntad de liderazgo y negociación que articule las energías de la ciudad en un proyecto común. Esta labor de coordinación corresponde a los poderes públicos y a la sociedad civil organizada en la ciudad porque el mercado no siempre favorece la convergencia de esfuerzos. La relación con otros niveles de gobierno o la concertación público-privada integran la agenda del nuevo gobierno local. Una agenda en la que la negociación y la estrategia primarán sobre el imperium. El municipio promotor es la manifestación más clara de la repolitización del Gobierno local”.

                        En tiempos en que asistimos a una crisis fuerte del neoliberalismo global –lo que no significa su retirada, entre otras cosas porque quienes estamos por otro modelo no sabemos realmente adonde ir y entonces el vacío es una constante (ver nuestro trabajo al final sobre los Estados Fracasados y el nivel subnacional) el papel de los municipios resulta clave, sobre todo en países subdesarrollados.

                        La autonomía municipal es un campo definido por otros campos de regulación territorial y sectorial en el que se inserta pero donde simultáneamente la propia autonomía también incide y define a los otros. Por ello es una de las claves para comprender el proceso postmoderno, tal es su centralidad analítica. Desde el incontrastable hecho que la globalización no deja de ser más que una red entre ciudades, en las que habitan buena parte de la humanidad y donde precisamente se dan procesos asimétricos profundos en los que la economía, la ciencia, la política, el derecho y otros reguladores como la religión y la ética deben conjugarse, caemos en la cuenta que lo que está en juego es buena parte del mismo proceso civilizatorio.

                        Decidir que debe hacer y que no debe hacer un municipio y como debe o no hacerlo es un tema muy delicado (Abalos, 2004). El simple diseño del diagnóstico es casi imposible: ¿Quién puede determinar hoy en Argentina o cualquier país latinoamericano que servicios concretos prestan a nivel promedio los municipios?  Mucho menos hacer un cruce entre dichos servicios y los ingresos también reales, pasando todo ello por el tamiz de lo que el derecho actual regula como competencia municipal y –finalmente entonces- discutir que debe y que no debe hacer un municipio, lo que lleva a que debe o no debe hacer también la Nación y las Provincias, con más los niveles que si bien no son “estatales” poco a poco ganarán terreno -la región interprovincial, la microregión, el área metropolitana, etc-. Por ello somos países subdesarrollados, porque el subdesarrollo se da donde no hay integración ni transparencia en los procesos competenciales. Tal vez la definición de un “pacto municipal” donde se blanqueen servicios, ingresos y responsabilidades es una de las mejores políticas de Estado que podríamos darnos.

                        Desde nuevas competencias que aparecen de un día para el otro (hemos visto la ley 26.061 que casi no es conocida y ya opera) a casos como el de la Provincia de Santa Fe en la que por ley 12.432 se delega en los municipios el control de la prohibición de consumo de cigarrillos en lugares públicos a otras que siguen en discusión (los alcances de la Convención Interamericana contra la Corrupción, tema que tocaremos luego) sin perjuicio de viejas competencias que no se ejercen porque ni siquiera se conocen (control parcial de las estaciones de servicio en Argentina dispuesto por un simple decreto nacional hace una década) o conociéndolas no se tiene autoridad (control sobre espectáculos públicos en relación no ya a una “moral media” sino en la tutela de los menores). También quedan territorios de nadie (la educación pre-primaria, en tanto antes de los tres años de edad no hay regulación en Argentina sobre los jardines privados y estatales de infantes, ejerciendo los municipios competencia primero edilicia, luego de control sobre la inexistencia de antecedentes penales de los docentes privados y finalmente haciéndose cargo del aspecto pedagógico, por lo menos cuando se ejerce el servicio de modo directo como jardín infantil estatal). También están las competencias “curiosas” para llamarlas de un modo: pocos recuerden que a través de un decreto de necesidad y urgencia –nro. 1214/2003- se otorgó a las Provincias y municipios la posibilidad de contar con canales de televisión y frecuencias de radio AM.

                        Podemos seguir, la lista interminable: el juego de competencias en materia ambiental, que difiere de cada Provincia según como se regule (expropiando en ocasiones materia local como hace Santa Fe) pero con claros contenidos en la ley nacional de presupuestos mínimos ambientales (25.675) que implica un cambio fundamental de paradigma interjurisdiccional de gran alcance (Sabsay y Di Paola, 2002). El rol del municipio como “mediador” en todo tipo de conflictos, aspecto que viene siendo trabajado en la práctica y la teoría social, siendo trasvasado al derecho de modo sectorial y no integral a partir de los fenómenos de la participación (entre otras, 2º jornadas nacionales y 1º jornadas internacionales de centros municipales de mediación y resolución de conflictos, Mendoza,  setiembre de 2004 ). Temas que aún no se discuten pero están “a la vuelta de la esquina”: el papel del municipio en la integración, cuestión que comenzó  siendo analizado hacia 1997 por Castorina de Tarquini y  sigue hoy parte de la doctrina tratándolo (Farrando y otros, 2004).

                        ¿Seguimos? El capital social como fundamente de los procesos de desarrollo en la economía actual tiene en los municipios su actor preponderante. El tema es que la dimensión que tiene dicho aspecto es tan grande que se puede saber más o menos por donde se comienza (todo un debate en la economía y teoría social actual) pero no se sabe ni tiene porque saberse donde ser terminará (allí será todo un debate, entonces, en el derecho). “El capital social puede definirse como la habilidad de las personas de trabajar juntas por un objetivo común en grupos y organizaciones. La habilidad para cooperar voluntariamente depende, del grado en que las comunidades compartan normas y valores capaces de subordinar intereses individuales a aquellas del grupo. Para ello importa el nivel de confianza mutua existente en un grupo y que puede extenderse al conjunto de la sociedad. El capital social determina la facilidad de la gente y de los grupos para actuar juntos.” (Kliksberg, 2005)

                        Estamos lejos de ciertas “costas” en esto de la creación de capital social (las regiones italianas que tienen algunas “pequeñas islas” entre nosotros) lo importante es retener que el concepto de capital es mucho más que un servicio a asumir, es una red en la que se inserta el municipio y el mismo derecho, porque “...el Capital Social se refiere a las formas de organización social tal como redes, normas, y confianza social que facilitan la coordinación y cooperación para  beneficio mutuo.” (Putnam, 1993).

                        Claro, en este punto se impone una aclaración fundamental: cuales son las condiciones para que la autonomía municipal se ejerza. A más de las citadas se agrega una no menor: no todas las ciudades ni sus dirigencias están dispuestas a ejercer la autonomía que les corresponde. Mucho hay aún de inmadurez, de comodidad, de temor incluso en avanzar en determinados temas. Un buen ejemplo de su estudio en terreno acerca de cómo ven los propios municipios entrerrianos el tema a la luz de una posible reforma constitucional se ha realizado hace poco y reviste un gran valor pedagógico (Fidyka, 2004).

                        Junto a ello, desterrar definitivamente la idea moderna –o peor aún premoderna o clásica- de que puede haber una “evolución lineal” en el proceso de construcción de una institución. Ello no acontece ya en el terreno de la ciencia ni de la realidad empírica, mucho menos de una institución compleja, “inter-derecho” como la autonomía municipal, de tal modo que cada paso que se va dando implica un corrimiento de un horizonte inalcanzable.

                        El corrimiento de las fronteras entre los diversos niveles estatales así como entre el Estado a secas y el resto de los sistemas sociales hace imposible siquiera programar a corto plazo un panorama: la predicción ha sido desterrada también de la ciencia jurídica hace buen tiempo, pudiendo lograrse apenas que “métodos prospectivos”, lo que no es poco (Resnik, 1997).

                        La relación entre texto y contexto es tan fuerte, que, estabilizado determinado texto (sea por resolución judicial, por elaboración de un principio o una buena ley) resulta que el mismo puede tener aplicación diferente en el mismo momento (porque los supuestos de hecho son diferentes, algo habitual en los principios jurídicos, como veremos) y sobre todo porque pequeñas alteraciones en el contexto determinan nuevos textos o su reacomodamiento.