25 AÑOS DE AUTONOMÍA
MUNICIPAL EN LA CSJN.
Enrique J. Marchiaro.
Publicado
en “Constitución de la Nación Argentina. A 25 años de la reforma de 1994”. Obra
colectiva. Hammurabi, Bs As, 1º ed, 2019.
ANTES DE 1994, LA
CAUSA RIVADEMAR.
PRIMER CICLO DE OSCILACION
COMPETENCIAL.
SEGUNDO CICLO DE TUTELA POLITICO-INSTITUCIONAL.
TERCER CICLO, SUPERANDO RIVADEMAR.
ANTES DE 1994, LA CAUSA RIVADEMAR:
Previo a la reforma de 1994, nuestra carta
magna solo contaba con el artículo 5º que imponía el “régimen municipal” como
una de las condiciones de validez a las constituciones provinciales. Por ende
su diseño fue y es de tipo provincial, ajeno en principio al control de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante CSJN), por ser un típico
tema de derecho público local (Fallos 199:423).
Nuestro régimen municipal no era ni
puede ser uniforme, hay tantos como provincias: “Al decir autonomía la
Constitución Nacional reconoce que existe “algo en común” en todos los
municipios del país, y al derivar a las provincias la delimitación del alcance
de la autonomía admite que las realidades locales no son idénticas, que tienen
matices, diferencias o asimetrías y que cada provincia es la escala válida para
ponderarlas”[1].
Solo una afección directa y clara de
la autonomía municipal habilita la
tutela de la CSJN, tal como se hizo en estos 25 años, pues el federalismo
contemporáneo ha dejado atrás las facetas duales y estancas [2]
–afines además a la concepción autárquica del municipio- para abrazar una
visión en cierto modo sistémica y relacional de la autonomía municipal.
Del mismo modo ha quedado atrás una
concepción limitada del control de constitucionalidad [3]
y ello lo prueba esta jurisprudencia de la Corte, sobre todo la producida desde
los años 2007 y 2014, como veremos.
Para comprender el panorama inicial
dado desde 1994, además del art. 123 contamos en esta materia con el 75 inc. 30
(poder de policía municipal respecto de los establecimientos de utilidad
nacional) el 41 (la cláusula medio ambiental que en su aspecto competencial es aplicable a los municipios) con
más el 75 inc. 22 (pues el bloque de derechos humanos alcanza a los municipios
en su faz tanto pasiva como activa) [4].
El tema se inicia en 1911 (“Municipalidad de la Plata c/ Ferrocarril
del Sud”, 114:282) cuando se identifica
el régimen municipal con la concepción autárquica -y que si bien ello es nada
más que historia- significó una severa limitación al tercer nivel de gobierno
argentino durante casi 80 años. [5]
“Rivademar c/ Municipalidad de
Rosario” (Fallos 312:326) dado en el año 1989 sigue sido
trascendente, pues hace 30 años la CSJN se deshizo en el punto de una visión ajena
a nuestro verdadero programa constitucional [6],
superando para siempre el viejo debate entre autarquía y autonomía, de fuerte
corte administrativo-constitucional [7].
Básicamente este fallo da cuenta de una de las claves de la
autonomía municipal en Argentina: ¿en qué punto una ley provincial que regula
materia municipal se torna en violatoria
del régimen local? De hecho la mayoría de la jurisprudencia tratará casi
siempre esta cuestión.
Para ello fija el siguiente test competencial en el final
de su considerando nro. 9º “...la necesaria existencia de un régimen municipal
impuesta por el art. 5º de la Constitución Nacional determina que las leyes
provinciales no solo no puedan legítimamente omitir establecerlos, sino que tampoco pueden privarlos de las atribuciones
mínimas necesarias para el desempeño de su cometido”.
Si bien se debatió intensamente si esta
doctrina extendía plenamente la condición de autónomo a todos los municipios
argentinos o bien permitía ir de un mínimo -identificado con la autarquía- a un
máximo que llegaba a la autonomía- [8],
la reforma de 1994 dio por tierra con este interrogante.
“Rivademar” se debe leer junto a
otros dos fallos dictados al poco tiempo: “Promenade” (Fallos 312:1394) y
“Municipalidad de Rosario” (Fallos 314:495). En el primero se reconoce la naturaleza legislativa de las
ordenanzas municipales, mientras que en el segundo se aplicó dogmáticamente el
test de Rivademar, rechazando la demanda de la actora porque no se demostró que
“se comprometa efectivamente la subsistencia misma del municipio”.
Luego transcurrieron 5 años para que
la reforma constitucional nacional consagrara de modo definitivo la autonomía
municipal en el art. 123 bajo la expresión: “Cada provincia dicta su propia
constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º, asegurando la autonomía
municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y
financiero”.
En relación al significado de los cuatro órdenes
que hacen a la autonomía tenemos el “institucional” (habrá provincias que
reconozcan el dictado de cartas orgánicas para todos o solo algunos municipios)
[9],
“político” (el respeto del régimen republicano y democrático en lo local es
fundamental, si bien pueden existir diferentes formas de gobierno local,
diferentes sistemas electorales, etc.) [10],
“administrativo” ( aquí la potestad provincial es extensa pues atañe a materias
como servicios públicos, obras públicas, poder de policía y las competencias
materiales),[11]
“económico-financiero” (también hay buen margen de regulación provincial, claro
que entendiendo el poder tributario local como originario pero coordinado con
los demás niveles estatales). [12]
La reglamentación provincial
–constitucional y luego legal- tiene un amplio margen pero que nunca puede desnaturalizar
el régimen local como interpreta la Corte desde Rivademar, en tanto ello acontece cuando la
acción provincial lo priva de sus “atribuciones mínimas necesarias para el
desarrollo de sus cometidos”.
El tema es que este test vinculado a
lo “mínimo” fue un gran avance en 1989 pero dejó de serlo luego, pues el núcleo
constitucional de la autonomía municipal ya no era un “mero mínimo”: en el
mundo y en Argentina el gobierno local desempeñaba un rol totalmente diferente
incluso a fines del S. XX. [13]
Como dijimos en 1991 en el caso
Municipalidad de Rosario se aplica férreamente el test de Rivademar,
sembrándose la duda sobre si el mismo era o no insuficiente o si al menos debía matizarse
muy bien su aplicación. El mismo test aplicado por mayoría y minoría de la CSJN
lo demuestra.
La mayoría entendió que la actora no
demostró que “se comprometa efectivamente la subsistencia misma del municipio”,
mientras que la minoría sostuvo que “...las normas legales cuestionadas, en
tanto detraen de la libre disposición del municipio las partidas asignadas al
Fondo de Asistencia Educativa, importan la asunción por parte de la autoridad
provincial de funciones que hacen a la administración directa de los intereses
municipales, cuales son las atinentes a la elaboración del presupuesto y el
destino de sus recursos. Y que de admitirse esa injerencia se lesionaría la
personalidad y las atribuciones de los municipios y se pondrían en riesgo su
subsistencia”.
PRIMER CICLO DE OSCILACION COMPETENCIAL.
Un clásico
del derecho argentino ha sido la controvertida práctica de las exenciones
nacionales sobre tributos e incluso sobre el mismo poder de policía provincial
o local respecto de servicios públicos nacionales, la cual debería haberse
superado desde 1994 en los términos del art. 75 inc. 30 de la CN.
Sin
embargo no fue así, pues al poco tiempo
la CSJN no aplicó dicha disposición en relación a los famosos conflictos
tributarios entre las telefónicas y los municipios argentinos.
“En estos
casos, la controversia puede analizarse en torno a dos cuestiones centrales.
Por un lado, la problemática estrictamente tributaria y por el otro, los
aspectos de naturaleza constitucional. Desde el primer punto de vista se
discute si el Congreso en ejercicio de las potestades federales que emergen
principalmente de los arts. 75 inc. 13 (cláusula de comercio) e inc. 18
(cláusula del progreso) puede conceder privilegios y exenciones que limiten los
poderes tributarios provinciales y municipales.”[14]
En “Telefónica de Argentina S.A c/ Municipalidad de General Pico” (Fallos
320:612) del 27-2-1997 se entiende que “....el tributo local es un
inequívoco avance sobre la reglamentación que el Gobierno Nacional ha hecho en
una materia delegada por las Provincias a la Nación (art. 75 inc. 13, 14, 18 y
32) y lesiona el principio de supremacía del artículo 31 de la Constitución”.
Aquí lo que se debatía era si la vieja exención nacional sobre el derecho de
ocupación preferencial del dominio público local estaba o no vigente respecto
de las empresas privatizadas, puesto que el pliego de licitación nacional en
materia telefónica hizo silencio sobre este punto.
La posición de los municipios se centró
en la ley 22.016 que derogó de modo general todo tipo de distorsión tributaria
a favor de empresas estatales, mientras que las telefónicas consideraban que la
exención fijada en el artículo 39 de la ley 19.798 de telecomunicaciones estaba
vigente por ser una ley especial.
El
equívoco de la Corte resulta incomprensible pues a los dos meses dicta otra
sentencia diferente en idéntica materia: En “Telefónica de Argentina S.A c/
Municipalidad de Chascomús” (Fallos 320:619) del 18-4-1997 declaró la
constitucionalidad de otro tributo local -el relativo a habilitación comercial,
seguridad, salubridad e higiene, así como el de publicidad en la vía pública-.
El debate se dio sobre un idéntico conflicto, si la ley 19.798 alcanzaba o no
estos tributos, los que como vemos versan sobre dominio público local.
La sentencia reconoce que la
jurisdicción federal sobre telecomunicaciones es compatible con el ejercicio
del poder de policía y la potestad fiscal provincial y local "…cuando
sobre este último la concesión nacional no contiene exención acordada",
limitándose la jurisdicción federal sobre aspectos técnicos de la prestación
del servicio y "…no a los de índole típicamente municipal", lo que
desde otra óptica hubiese podido decirse en el caso anterior pero no se hizo.
Esta
oscilación en materia competencial tuvo su punto culmine en “Municipalidad
de La Plata” (Fallos 325:1249) del
28-5-2002, donde se aplica el test de Rivademar de un modo dogmático: “... la
interferencia de la provincia en el ámbito de la Municipalidad de La Plata, es
planteada por la actora como un obstáculo para desarrollar su propio sistema de
eliminación de residuos a un menor costo; pero no logra demostrar eficazmente
que la norma cuya validez constitucional cuestiona comprometa su existencia
patrimonial”.
Recordamos
que la Provincia de Buenos Aires tiene el régimen municipal más limitado, tanto
en su diseño constitucional como en el infraconstitucional. En consecuencia
numerosas materias se fijan en cabeza “única” de la Provincia, lo que es impensable
en el resto del país [15].
Lo grave del caso es que la Corte debió
hacer lo que indicó el dictamen del Procurador Fiscal: distinguir tramos
competenciales en una materia que lo impone, como es la ambiental, que va de la
mano de servicios públicos, residuos, salud pública, dominio público y otras
que son “también” locales.[16]
Prueba de ello es que algunos años después la legislación bonaerense en materia
ambiental y de residuos reconoce tramos competenciales compartidos y propios
entre provincia y municipios.
Luego se dictan una serie de fallos un
tanto diversos y no tan negativos en el punto, comenzando con “Operadora de Estaciones de Servicio S.A.” (Fallos
321:1052) del año 1998 donde se reconoce claramente el poder de policía
municipal respecto de obras realizadas en una concesión de explotación de áreas
de servicio de una autopista.
Al año siguiente en "Edenor" (Fallos 322:2331), la
Corte ratifica su criterio de “Telefónica
de Argentina S.A c/ Municipalidad de Chascomús”, considerando como válida una
tasa municipal por inspección, seguridad e higiene de un local afectado a un
servicio público nacional: “…Dada la índole de los tributos en discusión
(tasas en concepto de inspección de seguridad e higiene), resulta inequívoca su
pertenencia al ámbito de facultades que, por su naturaleza, son propias de los
municipios…<pues>…esta política legislativa no es nueva, sino que se
engarza con diversas disposiciones que gobernaron y gobiernan esta materia y
con un dilatado conjunto de precedentes de esta Corte”.
Autos “Cadegua S.A. c/ Municipalidad de Junín” (Fallos 327:4103) del 2004
resuelve el conflicto entre la Provincia de Buenos Aires, que habilitó en dicha
ciudad salas de bingo y la Municipalidad local que por ordenanza prohíbe su instalación, al considerar que su poder
de policía era originario y no derivado.
El dictamen de la Procuración, a la que
adhieren los ministros, sostiene en el punto que “…la facultad de reglamentar
los juegos de azar…es atribución del poder constituyente provincial y de su
legislación otorgar esta facultad a los municipios, ya sea en forma exclusiva o
en concurrencia con otros territorios o servicios estatales, o bien como
propias o delegadas por el Estado provincial”.
“Por lo demás, entiendo que la autonomía municipal…no confiere a los
municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a
límite alguno…Se admite así un
marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las
provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas
conservan (arts. 121, 122, 124 y 125 CN.) con el mayor grado posible de
atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el art.
123 CN”.
Como
corolario de esta oscilación competencial, en autos “Cablevisión S.A. c/
Municipalidad de Pilar” (Fallos 329:976) en el año 2006 se reconoció
expresamente la potestad municipal para exigir el cableado interno de todo tipo
de servicios, incluidos los de televisión por cable: "...el
régimen municipal que los Constituyentes reconocieron como esencial base de la
organización política argentina consiste en la Administración de aquellas
materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar
particular sin que afecte directamente a la Nación en su conjunto ... y, por lo
tanto, debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar normas de
buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc. de la Comuna y del
poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las
mismas (Fallos: 320:619 y 321:1052)…Con esta base argumental, sin lugar a dudas
la Municipalidad de Pilar resultaba competente para actuar del modo que lo ha
hecho, modificando la reglamentación del sistema para el tendido de cables en
una materia propia de su gobierno”.
SEGUNDO CICLO DE TUTELA POLITICO-INSTITUCIONAL:
Las
autoridades de la Provincia de San Luis violaron de modo manifiesto la autonomía
municipal de la capital puntana durante casi siete años, lo que llevó a que sus
autoridades acudieran a la CSJN, incluso ante la defección de las autoridades
judiciales locales.
Las sentencias dictadas por la CSJN
fueron numerosas –tanto cautelares como de fondo- de las que reseñamos solo
dos, cuales son “Ponce” y “Provincia de San Luis”.
Al calor del “que se vayan todos” del
2.001 la Provincia de San Luis dictó una ley por la que convocó al electorado
para incorporar una enmienda a su Constitución disponiendo la caducidad de
todos los mandatos. El problema es que dicha ley avanzaba sobre el régimen
electoral que propia carta magna provincial fijó como municipal.
Ponce en
su carácter de intendente interpuso en el año 2003 una acción declarativa de certeza
ante la CSJN, la cual mediante dos medidas cautelares ordenó a la Provincia
suspender toda acción gubernativa que importe alterar el período de vigencia de
su mandato, lo cual fue desconocido por la Provincia. De inmediato la ciudad
puntana ratificó por sí misma su convocatoria y entonces Provincia y
Municipalidad convocaron en dos comicios diferentes para la elección de
intendente y concejales municipales.
“Desde
fines del 2003 a febrero de 2005 Argentina tuvo entonces una ciudad capital de
Provincia con dos intendencias, lo que equivale a dos municipalidades para un
mismo municipio. ¡Bienvenidos al realismo mágico!, del cual solo la Corte logró
apartarnos. Incluso hacia el año 2004 con buen criterio los ministros
dispusieron una audiencia para resolver el tema mediante el diálogo y “el
imperio de la razón”: el primero no se dio nunca y el segundo solo se impuso a través de una
sentencia” [17]
La
doctrina que nos queda de “Ponce c/ Provincia de San Luis” (Fallos 328:175) del
24-2-2005 es la siguiente: “Tal intromisión, de ser aceptada, lesionaría la
personalidad y las atribuciones del municipio, pues las autoridades
constituidas deben respetar el grado de autonomía asignado a los diferentes
niveles de gobierno por el constituyente provincial, cuya preservación no
admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que las autoridades
provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición comunal; de
no procederse del modo indicado, aún por mínima que fuera la afectación de las
instituciones, se autorizará un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales”.
“Por otra
parte, indicó que toda asunción por parte de la autoridad provincial de
atribuciones que han sido asignadas exclusivamente a los titulares de los
departamentos ejecutivos municipales -como es convocar a elecciones dentro de
ese ámbito-, afecta seriamente la autonomía municipal al introducir una
modificación en ella de manera incompatible con el diseño constitucional.”
“Así, las
autoridades constituidas deben respetar el grado de autonomía asignado a los
diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial, cuya
preservación no admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que las
autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición
comunal; de no procederse del modo indicado, aún por mínima que fuera la
afectación de las instituciones, se autorizará un paulatino y peligroso
cercenamiento de las atribuciones municipales.”[18]
El otro
caso fue casi idéntico, pues en “Municipalidad
de San Luis” (Fallos 330:3126) del 11-7-2007, se resolvió el mismo
conflicto, pues de nuevo la Provincia convoca a elecciones provinciales
conjuntamente con las locales, con la gravedad institucional de que mediaba el
precedente “Ponce”.
De nuevo
la Corte define la cuestión como de su competencia originaria, lo que implica
una decisión con dos consecuencias fundamentales en relación a la autonomía
municipal: “1) La Municipalidad tiene una entidad propia y completamente
separada de la Provincia a la que pertenece y a la que puede demandar ante la
Corte Nacional y 2) La autonomía municipal hace al derecho federal” [19]
La Corte declara su competencia
originaria y hace lugar a ambas medidas cautelares, ordenando a la Provincia de
San Luis se abstenga de llevar adelante en la fecha fijada para los comicios
municipales la consulta popular prevista en las normas provinciales impugnadas,
como así también abstenerse de alterar la composición del Tribunal Electoral
Municipal.
“El Tribunal
declaró que es de su competencia originaria la demanda tendiente a resguardar
la garantía consagrada por los constituyentes en los arts. 5 y 123 de la
Constitución Nacional, que se entiende vulnerada por las leyes VIII-0561-2007 y
XI-0560-2007 de San Luis y demás actos dictados en consecuencia, en la medida
en que dichas disposiciones habrían sido llevadas a cabo con el sólo propósito
de interferir en el comicio municipal y en el ejercicio de los derechos
políticos de los electores de la ciudad de San Luis, sin sujeción al principio
de razonabilidad contemplado en el art. 28 de la Constitución Nacional, pues la
pretensión se dirige contra una provincia y la materia del juicio tiene un
manifiesto contenido federal”.[20]
Queda claro que “en estos dos casos
-más decidida y contundentemente en el segundo-, la Corte Suprema se constituyó
en la única autoridad del Estado argentino capaz de garantizar el principio de
la autonomía municipal, frente a uno de los intentos de violación de la misma
de mayor gravedad en toda la historia
institucional de nuestro país. Este aspecto es de especial importancia, pues…fue
sólo la Corte Suprema quien finalmente puso fin a este conflicto sin
precedentes, que expresó una vez más el grado profundo de anomia que padecemos”
[21]
TERCER CICLO, SUPERANDO RIVADEMAR:
El intendente municipal de la ciudad de La Rioja promovió
una acción de amparo contra el Gobierno de La Rioja impugnando la omisión de la
autoridad provincial en sancionar una ley de coparticipación de impuestos, tal
como lo ordenan los artículos 168 y 173 de la Constitución Local y el artículo
9º de la ley 23.548, lo que a su criterio lesiona de modo directo el núcleo de
la autonomía comunal según el art. 123 de la CN.
El caso recayó en instancia directa y única en el Superior
Tribunal de Justicia de dicha Provincia, quién rechazó la demanda in limine, por
entender que no hay omisión desde que ni la legislatura ni los gobiernos
locales alcanzaron los acuerdos previos que impone una materia compleja y
programática y porque el tema es improponible ante la Justicia. Sin duda alguna
el Superior Provincial ha desconocido las posiciones más claras de nuestra teoría
constitucional respecto de la omisión legislativa[22].
En “Intendente
Municipal Capital s/Amparo” (Fallos 337:1263) del 11-11-2014 los ministros
fundan su decisorio partiendo del test de
Rivademar, luego con el debate específico de la Convención Constituyente
Nacional de 1994 respecto del artículo 123, pero concluyendo en el considerando
9º de un modo que implica precisamente la superación de Rivademar.
“Que la reforma de 1994 mantuvo la potestad de cada
provincia de dictar su propia Constitución, y en ese marco la competencia para
desarrollar su modelo de autonomía municipal. Su texto establece así un marco
cuyos contenidos deben ser definidos y precisados por las provincias con el fin
de coordinar el ejercicio de los poderes que conservan (artículos 121, 122, 124
y 125) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de
actuación mencionados en el artículo 123”.
Este criterio se ratifica cuatro
años después en causa análoga. “Municipalidad de la Ciudad de La Banda c/ Provincia
de Santiago del Estero” del 23-8-2018
(fallo aún no publicado).
Ambos fallos en materia de
coparticipación municipal desarrollan lo que sería una de las dos caras de la
moneda del art. 123 en el punto “asegurar”, que impone a las provincias un
deber de no hacer (no inmiscuirse en temas exclusivamente locales) y en un
hacer (asistirlas al menos en lo que es su piso), lo que de algún modo sería también
un expresión del principio de subsidiariedad sobre el cual tanto insistió Pedro
Frías [23]
“Aparecen en la ley <de
coparticipación federal> dos aspectos
que pueden funcionar de garantía de la institucionalidad municipal: 1-la
fijación objetiva de índices; 2-la remisión automática y quincenal de los
fondos. Un fallo de la Corte de fines de 2014, muy conocido en la materia,
parece poner el acento en este aspecto”[24]
El criterio sentado por la CSJN desde
“Ponce” y ratificado en “Intendente Capital de la Ciudad de La Rioja” en cuanto
a que debe reconocerse al municipio “el
mayor grado posible de atribuciones” sin duda se presenta como una superación
del tradicional test competencial.
El problema fue que la autonomía como
garantía en nuestro país ha tenido un carácter de resistencia pasiva, en tanto
solo tutelaba un núcleo esencial de la institución municipal, que es lo que ha
hecho la Corte desde “Rivademar”. Y este tipo de control pasivo bien podía
tolerar vaciamientos competenciales: “La autonomía reducida a tales contornos
sería más bien una negación de ella, configurándola en los límites de la
supervivencia y no del vigor existencial”[25]
Y no es un tema menor en el punto que nuestra
carta magna desde 1994 cuenta no solo
con los artículos 123 y 75 inc. 30 sino con otras dos disposiciones que
enriquecen el sistema competencial local, cuales son los artículos 41 y el 75
inc. 22.
La interpretación mayoritaria del tercer párrafo del art. 41 en
nuestro derecho público entiende que esta nueva concurrencia implica que haya
un “piso ambiental nacional” con directa aplicación en las provincias, las que
en todo caso pueden hacer de más pero no de menos (principio de
“complementariedad maximizadora”). Y que dicho esquema se reproduce al par en
la relación Nación-Provincia-Municipio [26].
Claro que este “hacer o exigir de más a
nivel local” es permitido dentro de la competencia municipal, por lo que no se
puede obrar extramuros ni invadir competencias de los niveles provincial ni
nacional. Ahora bien, esto que parece tan simple no lo es, en tanto la mayor
cantidad de competencias que se ponen en juego en nuestro tiempo son de tipo
concurrentes, las que reconocen grados e imponen importantes cuotas de
coordinación.
Ello acontece con relación al bloque de
derechos humanos. ¿Cuál es el margen de libertad de los espacios subnacionales y
aún locales en materia de regulación de derechos y libertades cuyo canon lo ha
venido fijando la escala nacional y que ahora se ve enriquecido por el sistema
interamericano de protección de los derechos humanos, lo que impone sobre todo
creativos niveles de articulación competencial?[27]
Por ello hay una incipiente
jurisprudencia en la misma CSJN que obliga a los municipios en esta materia
cuando hacen de menos en relación a los estándares del bloque de derechos
humanos: en relación a discapacitados, a vivienda social o menores, los fallos
son claros sobre la directa operatividad en sede local de estos “pisos”.
Tal el caso “Asociación
de Trabajadores del Estado s/ Acción de inconstitucionalidad” (Fallos 336:672) 18 de junio de 2013, cuando analizó las
potestades municipales en materia de rebaja salarial en un marco de emergencia
económica, en el caso respecto de la Municipalidad de Salta. Para ello partió
de la clásica concepción de la tutela salarial y del empleo pero adicionando frondosa
normativa internacional, con lo que concluye que las emergencias públicas no
pueden afectar el núcleo básico de estos derechos en tanto no pueden violar el
principio de progresividad.
Es que la autonomía municipal hoy es de
tipo relacional y no reactiva, procesal y no sustancial, sistémica y no
estructural: “La autonomía no se refiere
tanto a materias concretas, competencias exclusivas o sectores estancos, como
al reconocimiento de poderes de acción en cuanto ésta afecte a los intereses
locales” [28].
En poco tiempo seguramente la CSJN
habrá de considerar algunos temas que los superiores tribunales provinciales ya
comienzan a ver, como es la aplicación directa en sede municipal de estándares
técnicos de organismos globales públicos –como la OMS- o no públicos –como el
Codex Alimentarius- produciéndose una transformación de abajo para arriba con
implicancias epistémicas para el mismo derecho como sistema.[29]
Estamos convencidos que la autonomía
municipal es un concepto que implica integración y no ruptura, atención en los
procesos más que en las estructuras, en las funciones y no en las supuestas
naturalezas jurídicas. En fin, en el futuro más que en un pasado, al que ya no
podemos volver, pues si la ciudad fue sinónimo de autosuficiencia hoy lo es más
bien de un nudo o cruce de procesos.
Buena parte de los grandes temas se
debaten en lo municipal: desde las consultas populares locales respecto de la
mega minería a los alcances del derecho a la ciudad, desde el ordenamiento territorial
en todas sus variantes [30]
a temáticas como el derecho del consumidor, entre otros.
Estos debates más temprano que tarde
llegarán a la CSJN, ámbito en el que desde esta rica labor jurisprudencial se
podrá acompañar uno de los procesos más importantes de nuestras sociedades contemporáneas, cuál es la consolidación de
los gobiernos locales.
[1] Rosatti, Horacio. “Caracterización del municipio” en
“Revista de Derecho Público”, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2005, pág. 11.
[2] Frías, Pedro y otros. "Las nuevas
constituciones provinciales", 1º edición. Depalma, Buenos Aires, 1989.
1º ed, Bs. As, 2005.
[5] Gelli, María Angélica. “Constitución de la
Nación Argentina: comentada y concordada”, 3º ed, La Ley, Bs. As, 2005.
[6] Bidart Campos, Germán. "Tratado
Elemental de Derecho Constitucional Argentino", 5 tomos , 1º reimpresión.
Ediar, Buenos Aires, 2002.
[7] Gaggiamo, Esteban y Capdevila, Silvina.
“Consecuencias de la reforma constitucional de 1994 en el régimen municipal
argentino”. Jurisprudencia Argentina, Lexis Nexis, 2003-IV-1278.
[8] Bianchi, Alberto. “La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a
las municipalidades”, La Ley, T. 1989-C, pág 47.
[9] Hernández, Antonio M. “Derecho Municipal” 2º
ed. actualizada, Depalma, Bs.As, 1997.
[10] Losa, Néstor. “El derecho municipal en la
constitución vigente”, 1º ed, Abaco, de R. Depalma. Bs.As, 1995.
[11] Rosatti, Horacio. “Tratado de derecho
municipal”, Tomo I y II. 4º ed ampliada y actualizada, Rubinzal Culzoni, Santa
Fe, 2012.
[12] Garat, Pablo. “Lo urgente y lo importante” en
Revista Civilidad nro. 34, Fundación Civilidad, Bs As, 2015.
[14] Abalos, María G.” Avances de la autonomía municipal en treinta años de democracia. Cita:IJ-LXIX-879.
Revista de Derecho Constitucional de la Universidad de El Salvador, Bs As,
21-11-2013, pág. 25.
[15] Tenaglia, Iván. “Ley orgánica de las
municipalidades” La Plata, Ed. Platense, 2.000.
[16] Sabsay, Daniel y Di
Paola, María E. “El federalismo y la nueva ley general del ambiente”. Anales de
Legislación argentina, año 2002, nro. 32, pag. 42. Editorial La Ley, Bs. As.,
2002.
[17] Marchiaro, Enrique J. “El fin de la
doble intendencia puntana o de cómo se sostuvo...”, La Ley 2005-B: 349.
[18] Secretaría de Jurisprudencia de la CSJN, “Fallos relevantes de la CSJN,
2003-2016. 2º edición”. www.csjn.gov.ar,
pág. 42.
[19] Pulvirenti, Orlando. “San Luis c/ San Luis.
En búsqueda de un estándar para juzgar la autonomía municipal”. La Ley,
Suplemento Administrativo, 31-8-2007.
[20] Secretaría de Jurisprudencia de la CSJN,
“Fallos relevantes de la CSJN, 2003-2016. 2º edición”. www.csjn.gov.ar, pág. 45.
[21] Hernández, Antonio M. “La Corte Suprema,
garante de la autonomía municipal. Análisis de los casos “Municipalidad de la
Ciudad de San Luis” y “Ponce”, 2009 www.acaderc.org.ar
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