ABORTO Y DERECHO MUNICIPAL.
EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD DE MALARGÜE.
Marchiaro, Enrique J.
Publicado en Microjuris, versión digital. 5-oct-2018
Sumario:
1-DE LAS ORDENANZA PRO-VIDA A LAS QUE CONTRAVIENEN
“F.A.L.”.
2-ABORTO,
DERECHOS HUMANOS Y DERECHO MUNICIPAL.
BIBLIOGRAFIA.
Resumen:
¿Cuál es la competencia municipal en
materia de educación sexual, salud reproductiva y respecto de los diversos
tipos de aborto?
¿Cuál es el límite de las diversas
interpretaciones sobre derechos humanos a nivel provincial y local en el
federalismo argentino?
¿Hay un tenue giro desde la objeción
de conciencia a la desobediencia civil?
¿Puede el Estado desde sus
legislaturas pronunciarse sobre cuestiones
de moral?
1-DE LAS ORDENANZAS PRO-VIDA A LAS QUE
CONTRAVIENEN “F.A.L.”.
En agosto de 2018 la Municipalidad mendocina de Malargüe ha
dispuesto la "Protección de los Derechos de la Mujer Embarazada y de los
Niños por Nacer” mediante un programa de salud y asistencial específico. Hasta
aquí nada novedoso en la materia, pues nadie puede dudar de que el Estado
Argentino en sus tres niveles debe ejecutar políticas concretas en esta
materia, en consonancia con el art. 75 inc. 23, tanto en su primer parte como
en la segunda.
La novedad radica en que la decisión
municipal se opone institucionalmente a todo tipo de interrupción voluntaria
del embarazo, lo que incluye la práctica del “aborto no punible”, cuando la
CSJN en autos “F.A.L.
s-medida autosatisfactiva” del 13-3-2012
(en adelante “F.A.L.”) determinó con claridad que el Estado
Argentino en todas sus jurisdicciones competentes debe garantizar esta
práctica.
De este modo se da un giro dentro del
marco de las ordenanzas y leyes pro-vida -que desde hace varios años se ha
reproducido en el país- porque justo cuando maduró el debate sobre el aborto
pocas dudas quedaban que ni las provincias ni los municipios podían desconocer dicha
sentencia.
Es que la CSJN, del mismo modo que lo
hizo en “Mendoza” u otras causas trascendentes, aplicó el control de
constitucionalidad de un modo no solo intenso sino dialógico, pues además de
constatar la conformidad del aborto no punible con el texto constitucional y
con el bloque de derechos humanos, exhorta “…a las autoridades nacionales, provinciales y
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con competencia en la materia, a
implementar y hacer operativos, mediante normas del más alto nivel, en los
términos aquí sentados, protocolos
hospitalarios para la concreta atención de los abortos no punibles y para la
asistencia integral de toda víctima de violencia sexual” y también “exhorta al
Poder Judicial nacional y provincial a abstenerse de judicializar el acceso a
los abortos no punibles previstos legalmente”.
Este
es el piso del que se debe partir en nuestro derecho positivo, de allí que ni
provincia ni municipio podrán desconocerlo. Por ello las ordenanzas pro-vida en
general fijan unos principios y unas políticas públicas que se pueden
desarrollar sin contravenir “F.A.L.”, pues nada impide que el mismo Estado que
garantiza el aborto no punible a quién lo requiera, simultáneamente realice
campañas educativas a favor del derecho de la persona por nacer, acompañar a la
mujer embarazada vulnerable, etc.
Pero
justo cuando estas cuestiones empezaban a quedar claras después del importante
debate dado en el parlamento argentino, un municipio argentino retrocede
notablemente en el punto. Veamos una breve reseña de la
ordenanza 1.944 de Malargüe.
Art. 1º: “...la Municipalidad de
Malargüe adhiere, promueve y ratifica la protección integral de los derechos de
las mujeres embarazadas, y de los niños por nacer. Todo ello, en consonancia
con la Constitución Nacional, los instrumentos internacionales de Derechos
Humanos, la Constitución Provincial y demás legislación vigente sobre la
materia.”
Art. 2º: “Se considera por la presente
Ordenanza "niño por nacer"
todo ser humano desde el momento de su concepción, es decir, desde
el momento de la fecundación del óvulo hasta el de su efectivo nacimiento.”
Art. 3º. “Reconocimiento de derechos: La presente Ordenanza reconoce
los siguientes derechos: a. Derecho a la vida: el niño por nacer tiene derecho
inalienable a la vida como el primer derecho humano, sin el cual ningún otro es
concebible, por lo que no puede quedar a merced de persona alguna; b. Dignidad
y salud: tanto la madre como el niño por nacer tienen derecho a no ser
sometidos a procedimientos que puedan afectar su dignidad e integridad
personales, que el municipio les reconoce en tanto personas humanas; c.
Igualdad de oportunidades y prohibición de la discriminación: el niño por nacer
tiene derecho a la igualdad de oportunidades, a ser considerado en su dignidad
humana y a ser protegido contra cualquier tipo de discriminación o selección en
razón de su patrimonio genético, etapa de desarrollo, características físicas, biológicas
o de cualquier otra 'índole. Se considerará como especialmente agraviante y
discriminatoria la calificación del niño por nacer como "deseado o
"no deseado", "valioso" o "sin valor"; d.
Asistencia médica: la mujer embarazada y el niño por nacer tienen derecho a
recibir la asistencia médica, tratamiento y cuidado especial”.
Art. 7: “Por embarazo de mujer en
situación de vulnerabilidad se entiende: a) aquél en que se vea perjudicada la
salud física y psíquica de la madre, requiriéndose cuidados especiales. b)
aquél en que se tome conocimiento de que el embarazo es producto de una
violación. c) aquel en que las circunstancias económicas, culturales y
familiares sean tales que hagan dificultoso para la mujer llevar el embarazo
adelante. d) aquél en el que la madre posea una discapacidad o haya una
malformación fetal. e) cuando la madre sea menor de edad.”
Por el art. 10º se crea el Sistema de
Protección de la Mujer Embarazada y del Niño por Nacer y en art. 11 fija las
prestaciones básicas: “…a) Atención ginecológica gratuita, a fin de tutelar la
salud tanto de la madre, como
del niño por nacer. Téngase presente que esta prestación es efectuada
primariamente por el Estado Provincial, a través del Hospital Público, debido a
que la temática relativa a la salud es de su competencia. El Municipio se
limita a dar asistencia y asesoramiento a los fines de la presente Ordenanza.
b) Ayuda psicológica gratuita, a fin de otorgar a la mujer un apoyo para la
superación de los obstáculos que deba afrontar para llevar el embarazo a
término. c) Asistencia jurídica gratuita para brindar orientación ante
cualquier tipo de conflicto que pudiese surgir a fin de que la mujer embarazada
no se encuentre en un estado de falta de acceso a la justicia. Especialmente se
brindará asesoramiento dando a conocer los beneficios previsionales de que sea
acreedora, en caso de quedar amparada en dicha legislación. d) Educación para
la Maternidad en talleres destinados a tal fin. Los mismos estarán destinados a
temáticas relativas al cuidado en el embarazo, nutrición, higiene, cuidados del
bebé incluso realización de tareas manuales entre otras. e) Ayuda para la
inserción laboral o para la finalización de los estudios primarios o secundarios, dependiendo de la
situación. f) Entrevistas periódicas a la mujer hasta que el niño alcance los
dos años de edad.”
Art. 13: “Actuación de los profesionales: Impulsa el espíritu de esta
Ordenanza la convicción de que el aborto no es una solución para la mujer, sino
que constituye una grave lesión a su salud física y psicológica. Es por ello
que los profesionales intervinientes no podrán atentar contra los principios
enunciados en el Capítulo
I, induciendo a la realización de una práctica abortiva, siendo ésta una causal
de remoción del cargo que desempeña”.
Por los motivos que pasaremos a
exponer, algunos pocos artículos están dentro de lo que son las competencias
municipales pero no así lo dispuesto en los arts. 2º , buena parte del 3º y del
7º y sobre todo el 13º.
Como antecedente muy cercano se
encuentran otras ciudades, como ser San Salvador de Jujuy o San Miguel de
Tucumán, esta última declarada por ordenanza como “Ciudad defensora y promotora
de la Vida, desde la concepción humana en el vientre materno hasta su muerte
natural” pero además “…dispone la implementación de políticas públicas con el
objeto de defender la vida en todos sus estadios y bajo toda
circunstancia…estableciendo por lo menos las siguientes medidas: I. Vedar todo
tipo de acción que tenga por objeto la interrupción de la gestación del ser
humano”.
Como podemos ver, a diferencia de otras
ordenanzas y leyes provinciales pro-vida, estas últimas se apartan de lo que
nuestro derecho positivo hoy establece, que es la legalidad y constitucionalidad
del “aborto no punible”, pero además su “convencionalidad” lo que no es menor
porque el movimiento Pro-Vida plantea que nuestra CN y el bloque de derechos
humanos no autorizan el aborto en todas sus formas, lo cual no es correcto en
tanto desde el año 2012 en Argentina los supuestos de aborto no punibles son conformes
a nuestro ordenamiento.
No desconocemos que buena parte del
derecho constitucional argentino se opuso en su momento a la doctrina de
“F.A.L.” (entre otros, Gelli, 2012, Bianchi, 2012) y se opone a una ley de
aborto genérico pero del mismo modo hay una corriente que ha sostenido no solo
la constitucionalidad y convencionalidad del aborto en relación al dicho
precedente sino a nivel genérico (entre otros, Gil Dominguez, 2.000).
Este debate es parte del que se da a
nivel mundial en todos los terrenos, siendo el jurídico uno más, pero que a
esta altura bien podemos calificar como de “verdadero empate teórico” en el
plano iusfilosófico y constitucional, pues los argumentos son muy fuertes en
ambos campos.
Desde ya que cualquier movimiento,
partido político o persona puede tener una concepción diferente de la que se
sostiene desde los órganos internacionales de aplicación del bloque y de la
CSJN, pero para ello deberá recorrer todas las instancias recursivas para
lograr un cambio de criterio nacional a internacional, cumpliendo previamente los
mandatos legales (obligatoriedad de los efectores públicos en relación al
aborto no punible pero además cumplimiento de los tres niveles estatales en
materia de salud reproductiva y educación sexual integral) los que resguardan
claramente el derecho a la objeción de conciencia.
Del mismo modo, quienes hoy tienen una
posición a favor del aborto genérico no podrán ejercerla porque el derecho
argentino no lo autoriza. Deberán lograr un cambio legislativo, mientras tanto
su posición no es derecho positivo, sino solo una interpretación que sobre el
mismo se realiza.
Lo dispuesto por la ordenanza de
Malargüe fue analizado en su momento por el INADI, a raíz de otra ordenanza
similar, la nro. 6569/2013 de la Ciudad de San Salvador de Jujuy, que además de
declarar pro-vida dicha ciudad repudiaba todo tipo de práctica abortiva.
En su dictamen el ente nacional
entendió que la norma local “…resulta discriminatoria en los términos de la Ley
23.592 en tanto limita derechos fundamentales de las mujeres, reconocidos por
la legislación nacional, internacional y la jurisprudencia de la Corte Suprema
de la Justicia de la Nación…<se alerta>…sobre la responsabilidad
que pesa sobre los/as agentes estatales en la reproducción de los estereotipos
de género, en función de la estrecha relación con las relaciones de poder
intrasociedad y su directa incidencia en la esfera privada. Para el INADI,
los/as agentes estatales y de salud, a cargo de acompañar a la mujer en el
ejercicio de sus derechos más fundamentales, lejos de desarrollar su tarea como
marca la ley, estarían –de acuerdo con el texto de la Ordenanza- negándole una
vez más el derecho de vivir libre de violencia, con un nuevo grado de
perversión, por cuanto son ellos/as justamente, quienes deben garantizarlos”
(Inadi, 2014).
Con o sin ley genérica de aborto desde
“F.A.L” en adelante tanto la jurisdicción nacional como la provincial pero
también la municipal tienen mucho que hacer en la materia. Y ese “hacer” si
bien permite diferencias de criterio y aun de interpretaciones sobre el alcance
de los derechos humanos –básicamente si se prioriza el derecho de la mujer
vulnerable o del niño por nacer- solo se puede hacer desde el “piso” que fija
la CSJN para todo el territorio argentino, sin necesidad de adhesión alguna porque
los derechos humanos tienen operatividad en “todo el territorio nacional”, sino
no serían tales.
Por ello las ordenanzas y leyes
pro-vida solo son constitucionales en la medida que no contradigan a “F.A.L”
pero también lo dispuesto en la Ley de Educación Sexual y el Programa Nacional de Salud Sexual y
Procreación Responsable. Es que la ley nacional 25.673 ha incorporado la
obligación para los efectores públicos de proveer los fármacos para
anticoncepción de emergencia cuando se ha producido una relación sexual sin
protección, como por ejemplo en casos de violaciones, estando debidamente
aprobados por la ANMAT.
Quién profese una concepción fuerte del
derecho de la persona por nacer –no decimos “absoluta” porque nuestro sistema
constitucional no reconoce ningún derecho como tal, ni siquiera el derecho a la
vida- podrá ejercer en cambio su objeción de conciencia y la promoción más
decidida de su punto de vista.
Por ello debemos interrogarnos también sobre
si una ley o una ordenanza como las pro-vida son válidas desde una concepción
pluralista del derecho constitucional, pues en cuestiones de moral ni el Estado
ni el derecho pueden pronunciarse.
Es que el tema del aborto cada vez más
quedará en el lugar en que mejor se lo comprende: la moral, por ende fuera de
la regulación legal. En estos temas como en otros, todo indica que el Estado y
el derecho dejan que los agentes morales decidan, pues las convenciones internacionales lo
autorizan (ADC, 2.011).
2-ABORTO, DERECHOS HUMANOS Y DERECHO MUNICIPAL.
En el derecho internacional de los
derechos humanos el aborto no surge de modo explícito, ni como derecho ni como
prohibición. En general en los debates de las sesiones que dieron origen a los
diversos instrumentos el tema ha estado presente y por ello mismo se redactaron
de tal manera que dejan la posibilidad de su dictado.
En la Declaración Universal de los
Derechos Humanos se debatió sobre la distinción entre concepción y nacimiento
con vida. Respecto del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos el Comité
es claro sobre la necesidad de despenalización del aborto y que debe
garantizarse cuando pone en peligro la vida de la mujer o es consecuencia de una
violación o de un incesto.
En cuanto a la Convención sobre los Derechos
del Niño si bien se lo tutela desde antes de la concepción, en los debates se
registraron posiciones diferentes y por ello el Comité –en los casos de embarazos
de niñas- entiende que la CDN no reconoce la protección absoluta al feto,
considerando el aborto necesario en ciertas circunstancias.
La Convención contra la Discriminación
de la Mujer si plantea el tema de los derechos reproductivos y el Comité aboga
por el aborto como una forma de tutela de la integridad de la mujer.
La Convención Americana de Derechos
Humanos es el primer instrumento internacional que reconoce en su art. 4 “el
derecho al respeto de la vida <pero> en general a partir de la
concepción.” Y esta expresión se incluyó precisamente para conciliar las diversas
legislaciones que permitían el aborto. Por eso la CIDH luego emite el conocido
caso “Baby Boy”.
Finalmente la CIDH en A. Murillo si
bien solo trata el tema fertilización in vitro, si analizó la expresión “en
general a partir de la concepción” de tal modo que la misma se relaciona con la
previsión de posibles excepciones a una regla particular: “el derecho a la vida
no es un derecho absoluto sino gradual e incremental”.
“De lo expuesto
se puede concluir que el derecho internacional otorga protección a la vida del
que está por nacer, pero esta no es absoluta. Por una parte, no parece existir
un reconocimiento concluyente de la personalidad jurídica del no
nacido. Aunque la cuestión
sigue siendo objeto de debate doctrinal, la Corte IDH que vigila la aplicación
de la CADH, que es el instrumento que más argumentos de texto brinda a quienes defienden
dicho reconocimiento, ha sido enfática en señalar que esta interpretación no tiene asidero
ni en el texto ni en los trabajos preparatorios de la CADH. Lo mismo puede decirse
de las opiniones y recomendaciones del
CRC, que controla la aplicación de la CDN. En consonancia con lo anterior, la
cuestión se ha concebido como un conflicto entre los derechos de las mujeres y
un interés público (la protección de la vida del que está por nacer), reconociéndose
que dicho interés puede ser legítimamente limitado, bajo ciertas
circunstancias, en función de la protección de los derechos de aquella”. (Asesoría
Técnica Parlamentaria de Chile, 2016:44).
La
regulación básica del aborto es un tema de derecho de fondo, donde ni provincia
ni municipio tienen nada para decir. De allí que el artículo 2º, 3º y 7º de la
ordenanza 1.944 de Malargüe deviene inconstitucional por razones
competenciales, además de las que apuntamos sobre el fondo.
Ahora bien, los temas de salud
pública son claramente una competencia concurrente de los tres niveles
competenciales. Pero es una concurrencia en la que un tramo de la misma tiene
que ver con derechos humanos y en este último tramo no hay necesidad de
adhesión subnacional o local (Marchiaro, 2016).
El marco de reglamentación y
ejecución implica un mínimo de interpretación, pero ello nunca puede
desnaturalizar el derecho de fondo ni los derechos humanos, restringiéndolos.
En todo caso solo pueden ampliarse.
Los
municipios argentinos en general en este punto tienen amplias competencias
(Rosatti, 2012). En materia de salud pública habrá que diferenciar en torno del
aborto si solo se desarrollan políticas de educación sexual y reproductiva y
atención primaria de salud (plano donde aparece el aborto farmacológico) o si
tiene a su cargo un hospital público (donde se deben ejecutar los abortos no
punibles).
En
cuanto a la asistencia social y acompañamiento de la mujer y del niño por nacer
las competencias municipales son elementales y numerosas. Así la
responsabilidad municipal pasa de un mínimo (ordenanzas pro-vida en la medida
que no lesionen el piso fijado por F.A.L. y llevan adelante políticas de
asistencia a la mujer vulnerable) a un máximo (municipios como Morón que
proveen por sí el medicamento misoprostol o el caso de la Municipalidad de
Rosario, muy conocido en América Latina).
Volviendo
al caso de Malargüe lo más grave de la disposición es el art. 13º en cuanto
dispone “…los profesionales intervinientes no podrán
atentar contra los principios enunciados en el Capítulo I, induciendo a la realización de una práctica
abortiva, siendo ésta una causal de remoción del cargo que desempeña”.
La antijuridicidad de este precepto es
manifiesta, por ello el Ministerio de Salud de la Provincia de Mendoza ha
comunicado que esta ordenanza “es inviable”, no mediando ninguna duda de que en
los hospitales de toda Mendoza se cumple
con el fallo “F.A.L.”.
Ayuda en el
punto la sentencia dada por el Juzgado Federal nro. 2 de la Plata de setiembre de
2018 en autos “Fundación Agencia
Interamericana del Derecho a la Vida c/ UNLP s/ Amparo”, donde se cuestionó la
creación de una cátedra libre “Aborto, un problema de salud pública”.
La actora
impugnó básicamente la cuestión institucional en relación a la creación de
cátedras libres pero también el fondo al entender que una cátedra de este tipo
contraviene el sistema constitucional argentino. Una discusión similar se dio
en el seno de la UNR cuando se creó la primera cátedra formal sobre aborto en
una facultad de medicina argentina, la cual sigue vigente bajo una concepción
de salud pública y en los términos del caso “F.A.L”.
El Juzgado
rechazó la demanda tanto en el tema competencial-institucional pero también fue
al fondo del tema en estos términos: “De la misma se desprende que su objetivo principal
se apoya en “saldar la deuda formativa respecto al aborto en el ámbito
académico para con las y los estudiantes, colaborando en la formación hacia
futuros profesionales garantes de derechos”…Considero
que según los lineamientos expuestos por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en torno al alcance de la autonomía universitaria, y encontrándose la
creación de cátedras libres dentro de las atribuciones
propias de la Universidad Nacional de La Plata, ello según la normativa dictada
por dicha Casa de Estudios a tales efectos, no se advierte que la Presidencia
de la Universidad incurra en arbitrariedad o ilegalidad manifiesta al crear la
cátedra libre denominada “Aborto: un problema de salud pública”.
Finalmente, cabe preguntarse también si
esta ordenanza es el comienzo de un movimiento que parece pasar de su legítimo
ejercicio del derecho de objeción de conciencia a una virtual desobediencia
civil.
La pregunta es objetiva por cuatro
razones: el tenor mismo de la ordenanza; la declaración de un grupo de obispos
de la Provincia de Córdoba que lanzó un verdadero anatema cuando afirmó que de
legalizarse el aborto el país sería una “dictadura”, la renovada oposición a la
educación sexual integral y finalmente los intentos directos de impedir abortos
no punibles en hospitales a través de grupos de choque.
“La objeción de
conciencia es un escudo, no una espada” nos recuerda el bioeticista canadiense B. Dickens. Es
importante porque en “F.A.L.” se resguarda el derecho de objeción de conciencia
sin que pueda ser disfuncional y mucho menos “institucional” o directamente
“estatal”, como cuando un Concejo Municipal o una Provincia se arrogan una
opinión moral.
Temas como el
aborto son objeto de debate y por ello ni el Estado ni el derecho pueden
imponer una moral determinada ( a través de una ley) ni emitir siquiera opinión
representando incluso a una mayoría, pues ello contraviene los presupuestos más
elementales del derecho constitucional clásico y desde ya los de un constitucionalismo
pluralista.
Habrá que tener
muy claro la diferencia entonces entre objeción de conciencia y desobediencia
civil: La primera es legal, privada y no se opone a la ley. Es una excepción al
principio de legalidad por el respeto que se merece la libertad de conciencia. En
cambio la segunda no es legal, es pública y se opone abiertamente a la ley. Es
un incumplimiento a una obligación legal que busca precisamente cambiarla.
El ámbito local
es un espacio fundamental donde se dan estos debates, los que cristalizan
diversas concepciones de los derechos humanos que precisamente en la “faz
descendente” logran una importante retroalimentación con el resto del
ordenamiento.
El municipio argentino es sujeto pasivo pero también activo
en materia de derechos humanos -o de dicho de otro modo- no solo se lo reconoce como legitimado pasivo
en materias propias o concurrentes sino también como sujeto “activo” en lo que
son las nuevas regulaciones locales fundadas en el bloque de derechos humanos.
Claro que es objeto de debate el cómo se aplica el bloque
en los Estados Federales, pues aun cuando instrumentos la CADH y la Convención de
Viena son concretos en el punto, en los hechos la situación no siempre se
corresponde con lo normado.
El art.
28 del citado instrumento americano establece: “1-Cuando
se trate de un Estado parte constituido como Estado federal, el gobierno
nacional de dicho Estado parte cumplirá todas las disposiciones de la presente
Convención relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción
legislativa y judicial. 2-Con respecto a las disposiciones relativas a las
materias que corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes de la
federación, el gobierno nacional debe tomar de inmediato las medidas
pertinentes, conforme a su constitución y sus leyes, a fin de que las
autoridades competentes de dichas entidades puedan adoptar las disposiciones
del caso para el cumplimiento de esta Convención”.
A pesar de la claridad de la disposición es habitual que
diversas jurisdicciones subnacionales no solo no colaboren –en términos de un
federalismo cooperativo o de concertación- sino que en ocasiones incurren en
abiertas omisiones en la materia aduciendo la estructura federal, lo que
conduce a un callejón sin salida o una especie de limbo jurídico: los ejemplos
son conocidos en materia de seguridad social, derecho a la salud,
discapacitados y sumándose ahora el tema en análisis.
“El
federalismo no es un problema sino una posibilidad. Al crear un doble sistema
de garantías constitucionales, los derechos teóricamente tienen mejores
posibilidades de ser protegidos. El derecho internacional de los derechos
humanos provee un tercer sistema de protección. Por lo tanto de lo que se trata
es de buscar la manera de integrar a los tres sistemas plenamente. Y para ello
se requiere de voluntad política y no de excusas jurídicas” (Dulitzky,
2014:705).
No olvidemos que el derecho subnacional argentino precedió
al nacional en materia de derechos humanos: “A ello se suma el campo de
experimentación que supone el constitucionalismo provincial que, en materia de
derechos y garantías, se adelantó al reconocimiento expreso de todos los
derechos que el constituyente de 1994 incluyó expresamente en el texto
nacional” (Abalos, 2014:5).
Es que
las provincias pueden regular de más, pero solo en el seno de sus competencias.
Porque además, el grueso de las competencias en Argentina no son las propias de
cada nivel sino las concurrentes. Y es en este gran espacio donde se discute
cuál es el alcance y cuál el límite de
la mayor regulación subnacional y luego municipal.
Claro que en los Estados federales el sistema de derechos es de base
nacional-subnacional, por ello los municipios no tienen competencia para fijar
derechos, salvo aquellos que tienen que ver con sus competencias directas (por
ejemplo organización institucional, formas de participación en el municipio,
pero no derechos exigidos a terceros por encima de los que fije el sistema
nacional-provincial).
“Luego de la recepción del derecho internacional de los derechos
humanos, en nuestro constitucionalismo los derechos fundamentales tienen una
doble fuente: la nacional y la internacional. Y a su vez, la primera fuente se
divide entre los diversos órdenes gubernamentales: federal, provinciales, de la
ciudad autónoma de Buenos Aires y municipales, ya que todos ejercitan poder
constituyente (aunque de diverso grado)…aunque en el caso municipal es menester
aclarar que el alcance de los derechos fundamentales reconocidos es más
limitado, ya que se refiere especialmente a derechos políticos y de la
vecindad, ya que no tendría mayor sentido otro reconocimiento de derechos de
otro tipo, ya garantizados por las otras constituciones” (Hernández, 2008:274).
Habrá que distinguir muy bien entre la potestad del Estado de “regular sobre
derechos humanos” que “cumplir con los derechos humanos”. En el primer caso se
trata de normas que dicta el Estado y se aplican para sí pero también para
terceros, haciéndolos exigibles a los ciudadanos respecto de otros ciudadanos.
Se trata de la dimensión horizontal de los derechos humanos, algo que también
es nuevo en el mundo.
En el segundo caso se trata simplemente de otorgar aquellas
prestaciones, aquellos servicios y aquellos mínimos que imponen los tratados en
su obrar estatal. Aquí los municipios están tan obligados como nación y
provincia respecto de los tratados de derechos humanos, porque son parte del
Estado como organización territorial del mismo (Reyna, 2011).
Los tratados de derechos
humanos no crean competencias sino que las reconfiguran: las obligaciones que
impone al Estado en su conjunto se ejercen según el grado de atribuciones
constitucionales que cada nivel del Estado tiene. Y a los tres, sin duda
alguna, les son exigibles, claro que en el orden de su competencia.
Estamos aquí en el corazón de la interfaz derechos humanos-derecho
local. La fase descendente de la aplicación de los tratados tiene en los
municipios un actor cada vez más relevante. Además, como la misma construcción
de los derechos humanos no es jerárquica sino funcional, los espacios subnacionales
adquieren relevancia (Marchiaro, 2016).
Pero los
debates como los del aborto se dan desde el piso. Un piso que no solo está
fijado por el derecho positivo sino también por los demás saberes. Por ejemplo:
jurídicamente no se puede definir al aborto como un asesinato, en cambio desde
lo religioso seguramente sí.
Oponerse
al aborto no significa ser anti-derechos, pues hay sobrados argumentos que
permiten sostener un derecho muy fuerte de la persona por nacer. Es más, no es
difícil convenir con que el aborto es una práctica inmoral, salvo excepciones
que lo permiten y son las mismas del aborto no punible, lo que denota lo
complejo que es el tema y que ningún dogmatismo permite comprender (Michelini,
2015).
Del mismo
modo, entender que el aborto legal es una solución de salud pública no
significa ser abortista, por la simple razón que el derecho no impone aquí un
ideario moral y porque en estos temas la solución no pasa por una cuestión de
principios, sino de dificilísimo equilibrio entre derechos.
Es
curioso, pero este debate va aclarando algo elemental que hasta los abogados
olvidamos: ningún derecho es absoluto sino que todos están en perfecta
igualdad. Es la sociedad la que a lo largo del tiempo va priorizando tal o cual
sin que ello signifique demérito de los demás, pues no hay jerarquía posible de
derechos en un estado constitucional.
Como bien
dijo la ministra Argibay en “F.A.L.”: “En este sentido, debe quedar en claro que
ello no implica una preferencia absoluta de un bien jurídico por sobre el otro,
o que alguno carezca de tutela legal suficiente a través del ordenamiento
jurídico vigente, sino únicamente que ante circunstancias excepcionales en las
que se torna imposible evitar la tensión entre dos bienes jurídicos por otros
medios, el propio Código Penal permite afectar uno de ellos como única vía para
salvaguardar el restante.”
Bibliografía:
-Abalos,
María G. “Aportes a los nuevos derechos y garantías desde la jerarquización de
los instrumentos internacionales en la interpretación jurisprudencial” en “XXI
Encuentro argentino de profesores de derecho constitucional, AADC, Santa Fe,
2014.
-Asesoría
Técnica Parlamentaria del Senado de Chile. “El aborto en el derecho
internacional de los derechos humanos”, Biblioteca del Congreso Nacional,
Santiago de Chile, 7-11-2016.
-Asociación
por los Derechos Civiles. “Despenalización del aborto temprano, posición
de la ADC”, Bs As, marzo de 2011.
-Bianchi,
Alberto. “Un avance preocupante en la legalización del aborto”, en Diario La
Ley, 21 de marzo de 2012, pág. 1.
-Dulitzky, Ariel. “Artículo 28. Cláusula Federal” en
“Convención Americana sobre Derechos Humanos. Comentario” AAVV, Konrad Adenauer
Stiftung, Programa Estado de Derecho para Latinoamérica. Bogotá, 2014.
-Gelli,
María A. “Efectos regresivos de una sentencia en punto a la protección del
derecho a la vida” Jurisprudencia Argentina, Abeledo Perrot, 2012-II, Bs As,
23-5-2012.
-Gil
Domínguez, Andrés. “Aborto voluntario, vida humana y constitución”, 1º ed,
Ediar, Bs As, 2.000.
-Hernández,
Antonio M. “Los derechos y deberes en nuestro
constitucionalismo subnacional” en Derecho Público Provincial, AAVV, 1º ed,
Lexis Nexis, Bs As, 2008.
-Inadi,
“Ordenanza Pro Vida de la Municipalidad de Jujuy es discriminatoria” en www.inadi.gob.ar, archivo, abril de 2014.
-Marchiaro,
Enrique J. “Derechos humanos y ciudades”, Ediar,
Bs. As, 2016.
-Michelini, Dorando. “El
aborto como cuestión moral. Una perspectiva ético-discursiva” en Revista
Red-Bioética/ Unesco, Año 6, Vol. 2, pág. 191, Montevideo, 2015. - diciembre de 2015
-Reyna,
Justo. “Globalización, pluralidad sistémica y derecho administrativo: apuntes
para un Derecho Administrativo Multidimensional” en Revista de Derecho
Administrativo y Constitucional, Ipda, Ed. Formun Ltda., Belo Horizonte, 2011.
-Rosatti,
Horacio. “Tratado de derecho municipal”, 4º ed. Amp., Rubinzal-Culzoni, Santa
Fe, 2012.
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