viernes, 13 de febrero de 2015

Soja y derecho 1



Catálogos y cajas de herramientas:

                        Elaborar una lista más o menos completa que de cuenta de la relación soja-derecho es una tarea tan necesaria como difícil e inútil. Necesaria porque -a medida que tratamos tal o cual tema de esta problemática- comprobamos que el universo jurídico involucrado es muy amplio, por lo que debemos hacer intentos de ordenación. Difícil porque las interrelaciones entre unas y otras ramas del derecho desestabilizan a cualquier operador: Tómese cualquier caso jurisprudencial vinculado a la aplicación del principio precautorio sobre agroquímicos y se comprobará como los derechos ambiental, civil, constitucional, agrario, penal y otros no dialogan sino que compiten. Finalmente, una lista puede ser inútil, ya que el tema merece un análisis no clasificatorio sino sistémico.
                        Desde ya que la lista que presentamos es incompleta, pues quién la propone opera desde un subsistema jurídico, cual es el municipal. Quién realice otras listas las hará desde otras perspectivas jurídicas que tendrán al derecho municipal como marginal o directamente afuera. Si a estas listas jurídicas sumamos las listas ambientales, científicas, económicas y otras más,  terminamos en un laberinto de listas que requieren una lista final.
                        Como muy bien lo describió. B. Rusell, el catálogo que contenga todos los catálogos de las bibliotecas del mundo siempre será incompleto: Al no enlistarse a sí mismo queda fuera y esta incompleto. Si se enlista deberá venir otro catálogo a completarlo, el cual en ese instante quedará incompleto.
                        Adelanto así que un tema tan amplio como el presente tiene importantes recortes analíticos. Si logramos no perder el rumbo en este laberinto (que es la relación derecho local-soja-agroquímicos-ogm-monocultivo a la luz de todo el derecho argentino) de inmediato vemos que el mismo es parte de otro laberinto mayor (la relación derecho-economía-ciencia).
                        Aspiro a diseñar una caja de herramientas para los operadores jurídicos que tienen que trabajar en el área local, que en nuestro país están diseminados en alrededor de 2.252 gobiernos locales. De estos unos 1.150 son municipalidades y el resto no alcanzan dicha entidad institucional. Claro que este universo local argentino se clasifica como: municipios rurales ( hasta 2.000 habitantes) con 900 unidades (46 %); ciudades pequeñas (2.001 a 10.000 habitantes) con 630 unidades (33 %); ciudades intermedias (10.001 a 100.000 habitantes) con 320 unidades (17 %), grandes ciudades (100.001 a 250.000 habitantes) con 60 unidades (3 %) y áreas metropolitanas (250.001 habitantes en adelante) con 23 unidades (1 %) (Cravacuore y otros, 2007).
                        Gran parte de los municipios argentinos –que a su vez cuentan con una importante área rural en muchos casos- son los de menor cantidad de habitantes y por ende de menor entidad institucional. Estos y no otros son los que habitualmente tienen que vérselas con el fenómeno sojero.
                        Claro que los operadores jurídicos no solo están situados en el área de cada municipio sino en las áreas sociales y privadas de los mismos (el conjunto de actores económicos, sociales y culturales que de un modo u otro están involucrados o afectados al menos por este fenómeno). Estos operadores a su vez son también los que trabajando desde otras áreas jurisdiccionales impactan en lo local (Provincias y Nación). Finalmente cuentan los operadores del área global, sean los públicos como los privados. Todos confluyen de un modo u otro en el espacio local, pues este es el territorio concreto en el que se materializa este complejo económico-tecnológico.
                        Decimos diseñar y no “inventar” porque si el derecho es una caja de herramientas (como la misma ciencia, es decir, unas ciertas técnicas elaboradas para resolver problemas, nada mas) debemos tener en claro que el derecho argentino desde la reforma constitucional de 1994 esta muy bien adaptado a la sociedad contemporánea e incluso a los retos de un futuro próximo, uno de cuyos rostros esta dado en la biotecnología.
                        Los instrumentos con que contamos siguen en pie, no hay que inventar sino aplicar correctamente, sin dogmatismo, con alta flexibilidad, entendiendo muy bien el contexto. La actual no es más una sociedad cerrada, jerárquica y centralizada sino abierta, heterárquica y descentralizada. De allí que la disciplina del derecho municipal esta convocada en este debate (sea porque el derecho como sistema jurídico opera en la escala local, sea porque en Occidente la ciudadanía se ejerce con asiduidad en dicho plano).
                        Es que el investigador no es alguien que pone a prueba los paradigmas sino que los aplica, precisamente porque su función es ofrecer un marco para resolver problemas. ”En tanto los instrumentos que proporciona un paradigma continúan mostrándose capaces de resolver los problemas que define, la ciencia tiene un movimiento más rápido y una penetración más profunda por medio del empleo confiado de esos instrumentos. La razón es clara. Lo mismo en la manufactura que en la ciencia, el volver a diseñar herramientas es una extravagancia reservada para las ocasiones en que sea absolutamente necesario hacerlo. El significado de las crisis es la indicación que proporcionan de que ha llegado la ocasión para rediseñar las herramientas”. (Kuhn, 1962:127).
                        Claro que esta caja de herramientas se aplica en el medio de una transición epistemológica de la que el derecho es parte y la reproduce El problema es que el ámbito jurídico por lo común se desentiende del tema epistemológico, aferrándose a unos pocos métodos. El enfoque clasificatorio -que divide el tema a la luz de cada rama del derecho- es la actitud normal para el operador jurídico. Nos hemos formado durante el S. XX en base a un patrón que reproduce el paradigma científico y civilizatorio de la modernidad (una de cuyas notas es la clasificación y división en parcelas del conocimiento). La teoría de sistemas desde sus orígenes lo ha dicho en boca de uno de sus fundadores: “Durante siglos la ciencia, dominada por el impulso aristotélico de clasificar, descuidó la tendencia moderna de averiguar el modo de cómo ocurren los fenómenos” (Wiener, 1958:63).
                        El tiempo que nos toca nos impone un desafío enorme en materia jurídica. Fácil es acordar en que se requiere otro enfoque para los temas ambientales –puesto que dicha temática lo exige per se - pero no estoy convencido que en nuestro campo haya consenso sobre la necesidad de un cambio de enfoque más de fondo. El consenso esta sin dudas en el plano teórico pero hay una gran distancia con las exigencias de la práctica.

                        Ogm y complejidad jurídico-competencial:

                        “Considerar a ciertos problemas graves como híbridos puede constituir una estrategia de aislamiento que permita, tal vez –transdisciplinariedad mediante-, una herramienta para un proyecto progresista. Esta perspectiva se centrará en la consideración de los problemas más que en los temas. Hasta ahora, la ausencia de este punto de vista en el campo de la dogmática jurídica que parte de los problemas, lleva a debates ineficientes sobre el mismo problema, ya que es analizado por especialistas de diferentes sectores del campo jurídico sin que exista  comunicación entre los argumentos y resultados a los que llegan unos y otros. Así, por ejemplo, es bastante evidente que lo que en el ámbito del derecho ambiental se trabaja como el problema de los organismos genéticamente modificados, y que también es analizado y teorizado en el sector del derecho alimentario y en el campo del derecho agrario, se vincula con lo que en el derecho del consumidor se denominan riesgos del desarrollo” (Sozzo, 2008:59).
                        Este ensayo aborda una de las múltiples respuestas jurídicas que vemos en la lista, cual es el papel que puede y debe desempeñar el derecho municipal.  Claro que a poco de revisar esta lista nos encontramos con algunas sorpresas, las que se originan en una ignorancia, cual es la de olvidar que vivimos en un sistema jurídico federal. Desde ya que no es patrimonio común de los argentinos, pues sistemas federales tan estables como el norteamericano tienen esta característica (Anton, 1994).
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TEMA                                    RAMA DEL DERECHO                 COMPETENCIA
-Monocultivo.                       Der. agrario, económico y otros.  Concurrente.
-Aprobación  semillas.       Der. ambiental y otros.                  Nacional.
-Aprobación  agroquímicos. Der. ambiental y otros.                Nacional.
-Uso agroquímicos.            Der. ambiental y otros.                   Provincial y Local.
-Política suelo agrario.       Der. agrario, ambiental y otros.    Concurrente.
-Retenciones actuales.      Der. tributario.                                  Nacional.
-Retenciones diferentes.   Der. tributario, ambiental y otros.  Concurrente.
-Uso suelo no urbano.       Der. ambiental y urbanístico.        Local-Pcial.
-Ordenamiento Territorial. Der. ambiental y otros.                   Concurrente.
-Usuarios agroquímicos.   Der. ambiental, laboral y otros.      Concurrente.
-Residuos.                            Der. ambiental y otros.                   Local-Pcial.
-Afecciones a la salud.      Der. a la salud, alimentario, otros. Concurrente.
-Contaminación.                 Der. ambiental, penal, otros.         Concurrente.
-Soberanía alimentaria.       Der. alimentario y otros                  Concurrente.
-Control de precios.                        Der. de la competencia.                 Nacional.
-Patentes semillas.             Derecho registral.                           Nacional y Global.
-Información consumidor. Derecho del consumidor.              Concurrente.
-Límites a la propiedad.     Derecho administrativo y otros.    Concurrente.
-Impactos locales (*)           Derecho municipal.                                   Local.

-Derecho constitucional: Inserto en cada rama y en cada nivel competencial.
-Derecho global: Incide desde el proceso productivo al de comercialización.

 (*) instalación plantas procesadoras, fijación línea agronómica, transporte y almacenamiento de productos, circulación de equipos en el ejido urbano, etc.

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                        De 19 temas que componen esta lista la primacía esta en el derecho ambiental, el que está presente en toda la clasificación aunque no aparezca en el cuadro por una razón pedagógica. Pero el derecho ambiental es de triple jurisdicción, por lo que la columna de la derecha relativa a competencias debería llenarse con cada  nivel jurisdiccional en cada tema que lo involucre: entonces el centro no lo ocupará en todos los temas el área nacional sino el área provincial y-o municipal.
                        Así de los 19 temas encontramos 11 veces al derecho ambiental, pero simultáneamente la competencia concurrente y subnacional asciende a 13, de donde lo competencial asume un papel que difícilmente se reconoce en los enfoques ambientales.
                        La otra sorpresa es que el derecho municipal aparece solo 1 vez y, compartiendo con otra jurisdicción, 3 más. ¿Ello agota la presencia de nuestra disciplina? No, al ser las competencias concurrentes de triple jurisdicción (Nación-Provincia-Municipio) sobre 19 materias esta presente nada menos que en 14 ocasiones. Por supuesto que esta concurrencia implica grados y  tramos donde el mayor peso en algunos temas es nacional y en otros provincial, pero aún en estos casos el derecho local tiene siempre alguna participación.
                        Este peso inicial del derecho local en el tema es una sorpresa para mí, pues cuando comencé presupuse que sería algo muy puntual, casi marginal en relación a Nación y Provincia. Y esta presencia tiene la siguiente particularidad: a diferencia de otros derechos sectoriales (civil, penal, etc) nuestra disciplina condensa lo que producen otras ramas y lo reproduce, en muchos casos con importantes niveles de autonomía.
                        El derecho municipal reproduce en su escala el derecho constitucional, el administrativo, el ambiental, el penal de faltas y otros muy nuevos como el del consumidor, por citar algunos. Es una red de derechos, similar al derecho ambiental. Es un derecho en red del mismo modo que la sociedad contemporánea –abierta, heterárquica y descentralizada- es una red.
                        La imagen de la pirámide de Kelsen, cada vez más, parece que da lugar a una rueda donde el centro lo ocupa la Constitución y los rayos los demás derechos. Pero que solo existen en conjunción con el derecho global y los otros reguladores como la economía, la política o  la tecnociencia (que también inciden sobre la definición de lo que es y no jurídico). Entonces el derecho termina siendo una gran rueda en relación a otras: una red, una heterarquía y ya no una simple jerarquía. En todo caso el orden y la noción de jerarquía se da a través de grandes principios.
                        Las actuales corrientes epistemológicas –tanto en las ciencias duras como en las blandas- coinciden en este paso de la noción de jerarquía a heterarquía. Y ello se profundiza cuando pasamos del plano científico al técnico: el caso de la soja transgénica lo representa perfectamente, pero también el campo de la práctica del derecho y del corrimiento de la esfera nacional a la local y global.
                        Por ello son más necesarios todavía los macro-conceptos, como los que propone Edgar Morin a lo largo de su obra. Utilizando la imagen de un átomo como constelación de partículas, o del sistema solar como una constelación alrededor de un astro, dice que tenemos necesidad de pensar mediante constelación y solidaridad de conceptos. Plantea entonces que la complejidad se puede abordar desde tres principios: el dialógico –manteniendo la dualidad en el seno de la unidad-; el de recursividad organizacional –superando la idea lineal de causalidad-; el hologramático –el menor punto de la imagen del holograma contiene la casi totalidad de la información del objeto presentado-. (Morin, 1998).
                        Comencemos entonces a caminar este laberinto, entrando desde una de sus puertas más pequeñas pero a su vez la más indispensable: la del territorio -concreto y material- que es donde se produce la soja transgénica, que no es otro que el territorio rural que en Argentina es de jurisdicción triple, pero principalmente es local.
                        Esta lista que elaboramos se compone del siguiente modo:
                        -El monocultivo de soja: El derecho agrario es el primero en tratar lo relativo a los monocultivos en tanto hay diversa legislación y principios que tutelan el suelo, la unidad económica mínima, etc. Claro que el derecho ambiental se yuxtapone, tanto como otras áreas del derecho como el “económico” que generalmente aparece como parte de las políticas públicas (macroeconómicas, agrarias y otras). Todas estas ramas del derecho son concurrentes, tanto en la faz regulatoria como de aplicación.
                        -Aprobación de semillas: En el caso de las semillas transgénicas el área jurídica que prácticamente agota el tema es nacional. Por diversas leyes el Estado, a través del Senasa, es quién aprueba y controla esta delicada cuestión. El papel del derecho global aquí es fundamental.
                        -Aprobación de agroquímicos: El esquema es igual al de las semillas.
                        -Uso de agroquímicos: A diferencia de su aprobación, el uso es de clara competencia concurrente porque el espacio territorial en Argentina es de triple jurisdicción. En la mayoría de los casos hay preponderancia provincial pero se registra una creciente presencia local.
                        -Política sobre suelo agrario: Muy vinculado al primer tema. La diferencia estriba aquí en que como el recurso natural es de propiedad provincial y por otro lado la tarea catastral y de ordenamiento territorial es provincial-municipal, la concurrencia incluye naturalmente a Nación, pero en menor medida.
                        -Retenciones a las exportaciones: El esquema actual se limita a meros derechos de exportación, matizados con un decreto de necesidad y urgencia que distribuye parte de los fondos a nivel subnacional. Más allá de las finalidades supuestamente extra fiscales el tema sigue encuadrado como “nacional”.
                        -Otro tipo de retenciones a las exportaciones: En la medida que se cumplan los estándares constitucionales afín a cualquier tributo, esta herramienta puede ser muy útil, pues los fines macroeconómicos (despegar precios internos de los internacionales, redistribución del ingreso, etc) van de la mano de la política agropecuaria y ambiental que son concurrentes.
                        -Uso del suelo no urbano: No todo suelo no urbano necesariamente es rural pero en muchas ocasiones estarán próximos o colindantes. Este tema no es otro que la denominada “fijación de los límites de la línea agronómica” en relación a los centros poblados. Ambos temas no son de competencia nacional sino solo provincial-local.
                        -Ordenamiento territorial: Disciplina tan importante como poco aplicada en nuestro país, la misma es tanto una política como un entramado de niveles competenciales, jurídicos y no jurídicos. Es una típica competencia concurrente en los tres niveles, sea en su regulación como en su aplicación.
                        -Usuarios de agroquímicos: Aquí nos referimos a toda la cadena vinculada con esta problemática, claramente regulada por el derecho ambiental como el laboral, excluyendo la situación de terceros afectados. Todo lo relativo a policía del trabajo y bromatológica es típicamente provincial, pero como hay estándares también fijados a nivel nacional este último nivel tiene relevancia. En el tema de menores trabajadores hay un virtual desplazamiento del tema laboral al de minoridad, teniendo especial relevancia la ley nacional 26.061 que ha cambiado notablemente el marco jurídico y profundizo la cuestión subnacional.
                        -Residuos: de modo similar al anterior punto, con la diferencia que la competencia municipal deviene fundamental, no solo en la aplicación sino en la regulación. Hay competencia concurrente desde que hay leyes nacionales sobre presupuestos mínimos ambientales en el tema.
                        -Afecciones a la salud: Hacemos referencia aquí a los terceros no usuarios. El derecho ambiental va de la mano del derecho a la salud y de políticas sanitarias, siendo una competencia típicamente concurrente en los tres niveles. El derecho alimentario, por su parte, regula toda la cadena de producción-comercialización, sobre todo en materia de ogm. Este también es concurrente.
                        -Contaminación: Tanto las reales y comprobadas como las hipotéticas merecen un tratamiento de diversas ramas del derecho. La concurrencia es aquí fundamental afín a cualquier fenómeno interjurisdiccional.
                        -Soberanía alimentaria: Un concepto muy nuevo como el mismo derecho alimentario con el que esta vinculado, el que entendemos corresponde enfocar a la luz del bloque de derechos humanos. Estas ramas, si bien tienen preponderancia nacional no dejan de ser también concurrentes y se encardinan con el fenómeno del federalismo-derechos humanos.
                        -Control de precios: El derecho de la competencia fija las pautas reguladoras, si bien la perspectiva estatal se inclina por cuestiones macroeconómicas que tensionan sobremanera el aspecto constitucional. En cualquiera de los casos el tema es nacional en su regulación, si bien pueden “delegarse” desde Nación algunos puntos a nivel subnacional.
                        -Patentamiento de semillas: El tema es tanto o más polémico que el anterior, pero con la diferencia que difícilmente pueda delegase algún punto a nivel subnacional. Si bien hay una ley nacional de semillas y diversas disposiciones en materia registral, aparece claramente la regulación por parte del derecho global.
                        -Información del consumidor: Esta rama de derecho si bien es de origen nacional, la misma ley 24.240 y modificatorias reconocen la competencia provincial y municipal, lo que es afirmado por numerosa legislación subnacional.
                        -Límites a la propiedad:  La escala que impone el cultivo de soja transgénica determina a su vez un fuerte proceso de concentración de la producción cuando no de la propiedad, la que tiene en el nivel subnacional una clara regulación desde siempre, dada por el derecho administrativo (que es local por esencia) y las típicas regulaciones del derecho agrario sobre propiedad rural.
                        -Impactos locales: Toda la cadena de producción vinculada  a esta temática tiene impacto local, sea en sus autorizaciones administrativas previas como en las externalidades que produce. El derecho municipal por consiguiente tiene un campo de regulación importantísimo.
                        -Derecho constitucional: Inserto en el seno de cada una de las ramas y niveles competenciales. Opera antes, durante y después de cada conflicto mediante el diseño institucional y eventualmente a través del control de constitucionalidad. Opera fijando grandes estándares en política económica, agropecuaria, ambiental (los que simultáneamente son concurrentes).
                        -Derecho global: Esta claro que el actual modelo agroalimentario es uno de los rostros de la globalización, donde la primer regulación se dio y da desde el derecho global, el que tiene altas cuotas de informalidad y es difícil de identificar aún para los operadores jurídicos. De hecho, al iniciar la confección de esta lista de temas lo he ignorado y luego apareció ganando cada vez más espacio (aspectos de la comercialización que son tanto privados como públicos, aspectos técnicos por ahora solo privados y apenas que se insinúa una regulación global pública, aspectos típicamente configuradores del derecho global como el Codex Alimentarius, etc).
                        La traducción al sistema jurídico de estos presupuestos es una tarea en curso, que reclama importantes cuotas de imaginación y flexibilidad: “La ley debe pagar el precio de la indeterminación para lograr cualquier éxito en el tratamiento de las interferencias sociales autónomas. De esta forma, el altar de la responsabilidad social demanda un cruel sacrificio al derecho formal: el abandono de la pretensión de la coherencia interna. El nuevo derecho responsable crea categorías legales en confrontación con varias sub esferas sociales. Por su misma naturaleza, estas categorías no pueden reclamar coherencia legal universal.” (Teubner, 1995:178). Precisamente el tema del derecho formal e informal es una de las maneras que mejor permite comprender la relación soja-derecho, sobre todo en la escala del derecho global.

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