Catálogos y cajas de
herramientas:
Elaborar
una lista más o menos completa que de cuenta de la relación soja-derecho es una
tarea tan necesaria como difícil e inútil. Necesaria porque -a medida que
tratamos tal o cual tema de esta problemática- comprobamos que el universo
jurídico involucrado es muy amplio, por lo que debemos hacer intentos de
ordenación. Difícil porque las interrelaciones entre unas y otras ramas del
derecho desestabilizan a cualquier operador: Tómese cualquier caso
jurisprudencial vinculado a la aplicación del principio precautorio sobre
agroquímicos y se comprobará como los derechos ambiental, civil,
constitucional, agrario, penal y otros no dialogan sino que compiten.
Finalmente, una lista puede ser inútil, ya que el tema merece un análisis no
clasificatorio sino sistémico.
Desde
ya que la lista que presentamos es incompleta, pues quién la propone opera
desde un subsistema jurídico, cual es el municipal. Quién realice otras listas
las hará desde otras perspectivas jurídicas que tendrán al derecho municipal
como marginal o directamente afuera. Si a estas listas jurídicas sumamos las
listas ambientales, científicas, económicas y otras más, terminamos en un laberinto de listas que
requieren una lista final.
Como
muy bien lo describió. B. Rusell, el catálogo que contenga todos los catálogos
de las bibliotecas del mundo siempre será incompleto: Al no enlistarse a sí
mismo queda fuera y esta incompleto. Si se enlista deberá venir otro catálogo a
completarlo, el cual en ese instante quedará incompleto.
Adelanto así que un tema
tan amplio como el presente tiene importantes recortes analíticos. Si logramos
no perder el rumbo en este laberinto (que es la relación derecho
local-soja-agroquímicos-ogm-monocultivo a la luz de todo el derecho argentino)
de inmediato vemos que el mismo es parte de otro laberinto mayor (la relación
derecho-economía-ciencia).
Aspiro a diseñar una caja de
herramientas para los operadores jurídicos que tienen que trabajar en el área
local, que en nuestro país están diseminados en alrededor de 2.252 gobiernos
locales. De estos unos 1.150 son municipalidades y el resto no alcanzan dicha
entidad institucional. Claro que este universo local argentino se clasifica
como: municipios rurales ( hasta 2.000 habitantes) con 900 unidades (46 %);
ciudades pequeñas (2.001 a 10.000 habitantes) con 630 unidades (33 %); ciudades
intermedias (10.001 a 100.000 habitantes) con 320 unidades (17 %), grandes
ciudades (100.001 a 250.000 habitantes) con 60 unidades (3 %) y áreas
metropolitanas (250.001 habitantes en adelante) con 23 unidades (1 %)
(Cravacuore y otros, 2007).
Gran parte de los
municipios argentinos –que a su vez cuentan con una importante área rural en
muchos casos- son los de menor cantidad de habitantes y por ende de menor
entidad institucional. Estos y no otros son los que habitualmente tienen que
vérselas con el fenómeno sojero.
Claro que los operadores
jurídicos no solo están situados en el área de cada municipio sino en las áreas
sociales y privadas de los mismos (el conjunto de actores económicos, sociales
y culturales que de un modo u otro están involucrados o afectados al menos por
este fenómeno). Estos operadores a su vez son también los que trabajando desde
otras áreas jurisdiccionales impactan en lo local (Provincias y Nación).
Finalmente cuentan los operadores del área global, sean los públicos como los
privados. Todos confluyen de un modo u otro en el espacio local, pues este es
el territorio concreto en el que se materializa este complejo
económico-tecnológico.
Decimos
diseñar y no “inventar” porque si el derecho es una caja de herramientas (como
la misma ciencia, es decir, unas ciertas técnicas elaboradas para resolver
problemas, nada mas) debemos tener en claro que el derecho argentino desde la
reforma constitucional de 1994 esta muy bien adaptado a la sociedad
contemporánea e incluso a los retos de un futuro próximo, uno de cuyos rostros
esta dado en la biotecnología.
Los
instrumentos con que contamos siguen en pie, no hay que inventar sino aplicar
correctamente, sin dogmatismo, con alta flexibilidad, entendiendo muy bien el
contexto. La actual no es más una sociedad cerrada, jerárquica y centralizada
sino abierta, heterárquica y descentralizada. De allí que la disciplina del
derecho municipal esta convocada en este debate (sea porque el derecho como
sistema jurídico opera en la escala local, sea porque en Occidente la
ciudadanía se ejerce con asiduidad en dicho plano).
Es
que el investigador no es alguien que pone a prueba los paradigmas sino que los
aplica, precisamente porque su función es ofrecer un marco para resolver
problemas. ”En tanto los instrumentos que proporciona un paradigma continúan
mostrándose capaces de resolver los problemas que define, la ciencia tiene un
movimiento más rápido y una penetración más profunda por medio del empleo
confiado de esos instrumentos. La razón es clara. Lo mismo en la manufactura
que en la ciencia, el volver a diseñar herramientas es una extravagancia
reservada para las ocasiones en que sea absolutamente necesario hacerlo. El
significado de las crisis es la indicación que proporcionan de que ha llegado
la ocasión para rediseñar las herramientas”. (Kuhn, 1962:127).
Claro
que esta caja de herramientas se aplica en el medio de una transición
epistemológica de la que el derecho es parte y la reproduce El problema es que
el ámbito jurídico por lo común se desentiende del tema epistemológico,
aferrándose a unos pocos métodos. El enfoque clasificatorio -que divide el tema
a la luz de cada rama del derecho- es la actitud normal para el operador
jurídico. Nos hemos formado durante el S. XX en base a un patrón que reproduce
el paradigma científico y civilizatorio de la modernidad (una de cuyas notas es
la clasificación y división en parcelas del conocimiento). La teoría de
sistemas desde sus orígenes lo ha dicho en boca de uno de sus fundadores:
“Durante siglos la ciencia, dominada por el impulso aristotélico de clasificar,
descuidó la tendencia moderna de averiguar el modo de cómo ocurren los
fenómenos” (Wiener, 1958:63).
El
tiempo que nos toca nos impone un desafío enorme en materia jurídica. Fácil es
acordar en que se requiere otro enfoque para los temas ambientales –puesto que
dicha temática lo exige per se - pero no estoy convencido que en nuestro campo
haya consenso sobre la necesidad de un cambio de enfoque más de fondo. El
consenso esta sin dudas en el plano teórico pero hay una gran distancia con las
exigencias de la práctica.
Ogm
y complejidad jurídico-competencial:
“Considerar a ciertos
problemas graves como híbridos puede constituir una estrategia de aislamiento
que permita, tal vez –transdisciplinariedad mediante-, una herramienta para un
proyecto progresista. Esta perspectiva se centrará en la consideración de los
problemas más que en los temas. Hasta ahora, la ausencia de este punto de vista
en el campo de la dogmática jurídica que parte de los problemas, lleva a
debates ineficientes sobre el mismo problema, ya que es analizado por
especialistas de diferentes sectores del campo jurídico sin que exista comunicación entre los argumentos y resultados
a los que llegan unos y otros. Así, por ejemplo, es bastante evidente que lo
que en el ámbito del derecho ambiental se trabaja como el problema de los
organismos genéticamente modificados, y que también es analizado y teorizado en
el sector del derecho alimentario y en el campo del derecho agrario, se vincula
con lo que en el derecho del consumidor se denominan riesgos del desarrollo”
(Sozzo, 2008:59).
Este
ensayo aborda una de las múltiples respuestas jurídicas que vemos en la lista,
cual es el papel que puede y debe desempeñar el derecho municipal. Claro que a poco de revisar esta lista nos
encontramos con algunas sorpresas, las que se originan en una ignorancia, cual
es la de olvidar que vivimos en un sistema jurídico federal. Desde ya que no es
patrimonio común de los argentinos, pues sistemas federales tan estables como
el norteamericano tienen esta característica (Anton, 1994).
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TEMA RAMA
DEL DERECHO COMPETENCIA
-Monocultivo. Der. agrario, económico y otros. Concurrente.
-Aprobación semillas.
Der. ambiental y otros. Nacional.
-Aprobación agroquímicos. Der. ambiental y otros. Nacional.
-Uso agroquímicos. Der. ambiental y otros. Provincial y Local.
-Política suelo agrario. Der. agrario, ambiental y otros. Concurrente.
-Retenciones actuales. Der. tributario. Nacional.
-Retenciones diferentes. Der. tributario, ambiental y otros. Concurrente.
-Uso suelo no urbano. Der. ambiental y urbanístico. Local-Pcial.
-Ordenamiento Territorial. Der. ambiental y otros. Concurrente.
-Usuarios agroquímicos. Der. ambiental, laboral y otros. Concurrente.
-Residuos. Der. ambiental y otros. Local-Pcial.
-Afecciones a la salud. Der. a la salud, alimentario, otros. Concurrente.
-Contaminación. Der. ambiental, penal, otros. Concurrente.
-Soberanía alimentaria. Der. alimentario y otros Concurrente.
-Control de precios. Der. de la competencia. Nacional.
-Patentes semillas. Derecho registral. Nacional y Global.
-Información consumidor. Derecho del consumidor. Concurrente.
-Límites a la propiedad. Derecho administrativo y otros. Concurrente.
-Impactos locales (*) Derecho municipal. Local.
-Derecho constitucional: Inserto en
cada rama y en cada nivel competencial.
-Derecho global: Incide desde el
proceso productivo al de comercialización.
(*) instalación
plantas procesadoras, fijación línea agronómica, transporte y almacenamiento de
productos, circulación de equipos en el ejido urbano, etc.
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De
19 temas que componen esta lista la primacía esta en el derecho ambiental, el
que está presente en toda la clasificación aunque no aparezca en el cuadro por
una razón pedagógica. Pero el derecho ambiental es de triple jurisdicción, por
lo que la columna de la derecha relativa a competencias debería llenarse con
cada nivel jurisdiccional en cada tema
que lo involucre: entonces el centro no lo ocupará en todos los temas el área
nacional sino el área provincial y-o municipal.
Así
de los 19 temas encontramos 11 veces al derecho ambiental, pero simultáneamente
la competencia concurrente y subnacional asciende a 13, de donde lo
competencial asume un papel que difícilmente se reconoce en los enfoques
ambientales.
La
otra sorpresa es que el derecho municipal aparece solo 1 vez y, compartiendo
con otra jurisdicción, 3 más. ¿Ello agota la presencia de nuestra disciplina?
No, al ser las competencias concurrentes de triple jurisdicción (Nación-Provincia-Municipio)
sobre 19 materias esta presente nada menos que en 14 ocasiones. Por supuesto
que esta concurrencia implica grados y
tramos donde el mayor peso en algunos temas es nacional y en otros
provincial, pero aún en estos casos el derecho local tiene siempre alguna
participación.
Este
peso inicial del derecho local en el tema es una sorpresa para mí, pues cuando
comencé presupuse que sería algo muy puntual, casi marginal en relación a
Nación y Provincia. Y esta presencia tiene la siguiente particularidad: a
diferencia de otros derechos sectoriales (civil, penal, etc) nuestra disciplina
condensa lo que producen otras ramas y lo reproduce, en muchos casos con
importantes niveles de autonomía.
El
derecho municipal reproduce en su escala el derecho constitucional, el
administrativo, el ambiental, el penal de faltas y otros muy nuevos como el del
consumidor, por citar algunos. Es una red de derechos, similar al derecho
ambiental. Es un derecho en red del mismo modo que la sociedad contemporánea –abierta,
heterárquica y descentralizada- es una red.
La
imagen de la pirámide de Kelsen, cada vez más, parece que da lugar a una rueda
donde el centro lo ocupa la Constitución y los rayos los demás derechos. Pero
que solo existen en conjunción con el derecho global y los otros reguladores
como la economía, la política o la
tecnociencia (que también inciden sobre la definición de lo que es y no
jurídico). Entonces el derecho termina siendo una gran rueda en relación a
otras: una red, una heterarquía y ya no una simple jerarquía. En todo caso el
orden y la noción de jerarquía se da a través de grandes principios.
Las
actuales corrientes epistemológicas –tanto en las ciencias duras como en las
blandas- coinciden en este paso de la noción de jerarquía a heterarquía. Y ello
se profundiza cuando pasamos del plano científico al técnico: el caso de la
soja transgénica lo representa perfectamente, pero también el campo de la
práctica del derecho y del corrimiento de la esfera nacional a la local y
global.
Por
ello son más necesarios todavía los macro-conceptos, como los que propone Edgar
Morin a lo largo de su obra. Utilizando la imagen de un átomo como constelación
de partículas, o del sistema solar como una constelación alrededor de un astro,
dice que tenemos necesidad de pensar mediante constelación y solidaridad de
conceptos. Plantea entonces que la complejidad se puede abordar desde tres
principios: el dialógico –manteniendo la dualidad en el seno de la unidad-; el
de recursividad organizacional –superando la idea lineal de causalidad-; el
hologramático –el menor punto de la imagen del holograma contiene la casi
totalidad de la información del objeto presentado-. (Morin, 1998).
Comencemos
entonces a caminar este laberinto, entrando desde una de sus puertas más
pequeñas pero a su vez la más indispensable: la del territorio -concreto y
material- que es donde se produce la soja transgénica, que no es otro que el
territorio rural que en Argentina es de jurisdicción triple, pero
principalmente es local.
Esta
lista que elaboramos se compone del siguiente modo:
-El
monocultivo de soja: El derecho agrario es el primero en tratar lo relativo a
los monocultivos en tanto hay diversa legislación y principios que tutelan el
suelo, la unidad económica mínima, etc. Claro que el derecho ambiental se
yuxtapone, tanto como otras áreas del derecho como el “económico” que
generalmente aparece como parte de las políticas públicas (macroeconómicas,
agrarias y otras). Todas estas ramas del derecho son concurrentes, tanto en la
faz regulatoria como de aplicación.
-Aprobación
de semillas: En el caso de las semillas transgénicas el área jurídica que
prácticamente agota el tema es nacional. Por diversas leyes el Estado, a través
del Senasa, es quién aprueba y controla esta delicada cuestión. El papel del
derecho global aquí es fundamental.
-Aprobación
de agroquímicos: El esquema es igual al de las semillas.
-Uso
de agroquímicos: A diferencia de su aprobación, el uso es de clara competencia
concurrente porque el espacio territorial en Argentina es de triple
jurisdicción. En la mayoría de los casos hay preponderancia provincial pero se
registra una creciente presencia local.
-Política
sobre suelo agrario: Muy vinculado al primer tema. La diferencia estriba aquí
en que como el recurso natural es de propiedad provincial y por otro lado la
tarea catastral y de ordenamiento territorial es provincial-municipal, la
concurrencia incluye naturalmente a Nación, pero en menor medida.
-Retenciones
a las exportaciones: El esquema actual se limita a meros derechos de
exportación, matizados con un decreto de necesidad y urgencia que distribuye
parte de los fondos a nivel subnacional. Más allá de las finalidades
supuestamente extra fiscales el tema sigue encuadrado como “nacional”.
-Otro
tipo de retenciones a las exportaciones: En la medida que se cumplan los
estándares constitucionales afín a cualquier tributo, esta herramienta puede
ser muy útil, pues los fines macroeconómicos (despegar precios internos de los
internacionales, redistribución del ingreso, etc) van de la mano de la política
agropecuaria y ambiental que son concurrentes.
-Uso
del suelo no urbano: No todo suelo no urbano necesariamente es rural pero en
muchas ocasiones estarán próximos o colindantes. Este tema no es otro que la
denominada “fijación de los límites de la línea agronómica” en relación a los
centros poblados. Ambos temas no son de competencia nacional sino solo
provincial-local.
-Ordenamiento
territorial: Disciplina tan importante como poco aplicada en nuestro país, la
misma es tanto una política como un entramado de niveles competenciales,
jurídicos y no jurídicos. Es una típica competencia concurrente en los tres
niveles, sea en su regulación como en su aplicación.
-Usuarios
de agroquímicos: Aquí nos referimos a toda la cadena vinculada con esta
problemática, claramente regulada por el derecho ambiental como el laboral,
excluyendo la situación de terceros afectados. Todo lo relativo a policía del
trabajo y bromatológica es típicamente provincial, pero como hay estándares
también fijados a nivel nacional este último nivel tiene relevancia. En el tema
de menores trabajadores hay un virtual desplazamiento del tema laboral al de
minoridad, teniendo especial relevancia la ley nacional 26.061 que ha cambiado
notablemente el marco jurídico y profundizo la cuestión subnacional.
-Residuos:
de modo similar al anterior punto, con la diferencia que la competencia
municipal deviene fundamental, no solo en la aplicación sino en la regulación.
Hay competencia concurrente desde que hay leyes nacionales sobre presupuestos
mínimos ambientales en el tema.
-Afecciones
a la salud: Hacemos referencia aquí a los terceros no usuarios. El derecho
ambiental va de la mano del derecho a la salud y de políticas sanitarias,
siendo una competencia típicamente concurrente en los tres niveles. El derecho
alimentario, por su parte, regula toda la cadena de
producción-comercialización, sobre todo en materia de ogm. Este también es
concurrente.
-Contaminación:
Tanto las reales y comprobadas como las hipotéticas merecen un tratamiento de
diversas ramas del derecho. La concurrencia es aquí fundamental afín a
cualquier fenómeno interjurisdiccional.
-Soberanía
alimentaria: Un concepto muy nuevo como el mismo derecho alimentario con el que
esta vinculado, el que entendemos corresponde enfocar a la luz del bloque de
derechos humanos. Estas ramas, si bien tienen preponderancia nacional no dejan
de ser también concurrentes y se encardinan con el fenómeno del
federalismo-derechos humanos.
-Control
de precios: El derecho de la competencia fija las pautas reguladoras, si bien
la perspectiva estatal se inclina por cuestiones macroeconómicas que tensionan
sobremanera el aspecto constitucional. En cualquiera de los casos el tema es
nacional en su regulación, si bien pueden “delegarse” desde Nación algunos
puntos a nivel subnacional.
-Patentamiento
de semillas: El tema es tanto o más polémico que el anterior, pero con la
diferencia que difícilmente pueda delegase algún punto a nivel subnacional. Si
bien hay una ley nacional de semillas y diversas disposiciones en materia
registral, aparece claramente la regulación por parte del derecho global.
-Información
del consumidor: Esta rama de derecho si bien es de origen nacional, la misma
ley 24.240 y modificatorias reconocen la competencia provincial y municipal, lo
que es afirmado por numerosa legislación subnacional.
-Límites
a la propiedad: La escala que impone el
cultivo de soja transgénica determina a su vez un fuerte proceso de
concentración de la producción cuando no de la propiedad, la que tiene en el
nivel subnacional una clara regulación desde siempre, dada por el derecho
administrativo (que es local por esencia) y las típicas regulaciones del
derecho agrario sobre propiedad rural.
-Impactos locales: Toda
la cadena de producción vinculada a esta
temática tiene impacto local, sea en sus autorizaciones administrativas previas
como en las externalidades que produce. El derecho municipal por consiguiente
tiene un campo de regulación importantísimo.
-Derecho constitucional: Inserto en el
seno de cada una de las ramas y niveles competenciales. Opera antes, durante y
después de cada conflicto mediante el diseño institucional y eventualmente a
través del control de constitucionalidad. Opera fijando grandes estándares en
política económica, agropecuaria, ambiental (los que simultáneamente son
concurrentes).
-Derecho
global: Esta claro que el actual modelo agroalimentario es uno de los rostros
de la globalización, donde la primer regulación se dio y da desde el derecho
global, el que tiene altas cuotas de informalidad y es difícil de identificar
aún para los operadores jurídicos. De hecho, al iniciar la confección de esta
lista de temas lo he ignorado y luego apareció ganando cada vez más espacio
(aspectos de la comercialización que son tanto privados como públicos, aspectos
técnicos por ahora solo privados y apenas que se insinúa una regulación global
pública, aspectos típicamente configuradores del derecho global como el Codex
Alimentarius, etc).
La
traducción al sistema jurídico de estos presupuestos es una tarea en curso, que
reclama importantes cuotas de imaginación y flexibilidad: “La ley debe pagar el
precio de la indeterminación para lograr cualquier éxito en el tratamiento de
las interferencias sociales autónomas. De esta forma, el altar de la
responsabilidad social demanda un cruel sacrificio al derecho formal: el
abandono de la pretensión de la coherencia interna. El nuevo derecho
responsable crea categorías legales en confrontación con varias sub esferas
sociales. Por su misma naturaleza, estas categorías no pueden reclamar
coherencia legal universal.” (Teubner, 1995:178). Precisamente el tema del
derecho formal e informal es una de las maneras que mejor permite comprender la
relación soja-derecho, sobre todo en la escala del derecho global.
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