2-LO INTERMUNICIPAL COMO PARTE DEL NUEVO FEDERALISMO.
La categoría
prospectiva de la microregión municipal (que tiene en el poder de policía
intermunicipal su prefiguración actual, larvada) implica entonces una visión sistémica,
tanto de lo municipal como de lo federal. Es imposible explicar el
funcionamiento de ambas unidades territoriales sin ubicarlas en el actual
contexto de desarrollo de lo federal y lo municipal a nivel mundial.
Este
contexto, en el campo económico y político -y poco a poco en el jurídico- es el
del desarrollo regional (tanto macro como micro). Lo regional a nivel municipal
en Argentina, parte necesariamente del encuadre constitucional que se hizo del
tema, que será ahora brevemente enriquecido.
Volvamos a la
reforma constitucional de 1994. ¿Ha fortalecido al federalismo? Obvio que sí,
aunque pudo haberlo hecho mucho más (Perez Guilhou y otros, 1995). Nuestro
maestro Bidart Campos concluye que el
sistema se ha visto fortalecido por tres razones: el aspecto concertador
(actual artículo 72, inc. 2º, referente a coparticipación impositiva), la
afirmación de los principios de solidaridad y lealtad federal y la formación de
las regiones desde el ámbito provincial.
"El
listado normativo depende de la aplicación y el funcionamiento que se le
imprima en la constitución material, por lo que abre un horizonte capaz de
atribuir nuevos perfiles a nuestro federalismo. Del espectro puede atisbarse un
espacio holgado para que en esta nueva fisonomía se apliquen las cláusulas
federales y el principio de subsidiariedad que algunas constituciones
provinciales definieron"([1]).
Es que
entender el federalismo desde una óptica sistémica y realista abre la
perspectiva del observador y permite poner lo normativo, aún lo constitucional,
en su justo lugar: el federalismo como principio de articulación de fuerzas
centrífugas y centrípetas es inexplicable desde lo jurídico. Por ello el
federalismo se lo entiende mejor como idea política que como estructura
jurídica o fruto de un pacto constitucional:.."Como idea, representa lo
que mi colega Daniel J. Elazar ha llamado self-rule-shared-.rule
(autogobierno-gobierno compartido), intentando expresar el concepto de
entidades políticas combinándose entre sí dentro de un entramado no
centralizado con ventajas para las dos, mientras que, a la vez, se mantiene un
alto grado de independencia garantizada política y constitucionalmente"([2]).
Este
fenómeno, claramente entendido en el plano económico, aún está haciéndose en el
campo jurídico. Las nuevas formas de articulación del poder, incluso
territorial, combinan los microsistemas con los macrosistemas, puesto que sólo
es posible tener determinadas regiones exitosas en el marco de un Estado
Nacional y estos Estados, a su vez, no serán exitosos sino en la medida que
tengan en su seno regiones dinámicas y competitivas.
Si bien este
análisis es absolutamente prospectivo, el fenómeno de las nuevas regiones es
tan complejo que no permite continuarlo en este estudio. Solo advertiremos que,
en realidad, hay regiones que ganan en países que pierden -el distrito los
Angeles en la economía norteamericana de los ochenta en retroceso- y regiones
que ganan en países que ganan -los distritos en redes de Milán o Munich en las
economías italiana y alemana en los
noventa- (Benko y Lipietz, 1994).
¿Cuánto
faltará para que estas combinaciones, ya presentes en el plano económico y poco
a poco en el político, se traduzcan en lo jurídico e institucional?
Precisamente, el actual desarrollo empírico del tema no permite hacer
pronósticos absolutos, pero sí es legítimo un análisis prospectivo: las
microregiones municipales en Argentina serán el nuevo rostro del federalismo
patrio.
Llegados a
este punto, se torna necesario alcanzar algunas conclusiones, debido al peso
que tiene la relación-funcionamiento del sistema federal-municipal. Caso
contrario, será muy difícil fundamentar luego el real alcance y posibles
escenarios del poder de policía intermunicipal.
El
federalismo -y dentro de éste el tópico de la microregión municipal- sólo se
comprende contemporáneamente a la luz de una visión sistémica. No es casualidad
que el federalismo dual haya ido de la mano de perspectivas ancladas
epistemológicamente en el Siglo XVIII: las nociones privilegiadas eran las de
equilibrio y causalidad lineal y estucturas-elementos del sistema federal, de
ahí las divisiones tajantes entre jurisdicciones, la obsesión por el primado de
un componente sobre el otro y la funesta clasificación de competencias. La
consecuencia es un sistema jurídico rígido y sobrepasado por las realidades
extrajurídicas: el agotamiento del municipalismo y del federalismo.
La teoría de
sistemas aplicada a este tópico, en cambio, nos permite analizar la situación
desde las nociones de estabilidad (el desequilibrio entre los componentes es
necesario y no un defecto del sistema), causalidad múltiple y subsistemas
interrelacionados. De ahí el primado de la función sobre el de competencia
pura, de funcionamiento del sistema en su conjunto y no de sus elementos
aislados (la teoría de los poderes implícitos del Estado Federal pero también
de los límites de la Nación al ordenamiento constitucional, es decir, la
cláusula de supremacía constitucional, que no es supremacía de la ley federal
sobre la provincial o municipal). Por útimo, la interdependencia de los
distintos niveles de gobierno que permiten en su seno el surgimiento de
fórmulas nuevas que no debilitan, sino que fortalecen el sistema.
En otras
palabras, el surgimiento de microregiones muncipales, desde una lógica
presistémica se entiende como una violación del sistema (que por su rigidez no
permite la existencia de subsistemas con lógica propia y distinta a la suya: el
federalismo dual y el normativismo constitucional excluyen el nacimiento de
otras formas institucionales que no sean las previstas). Pero, desde una lógica
sistémica, el surgimiento de estas microregiones es absolutamente compatible y
necesario al sistema federal, por cuanto lo fortalecen, sin darse el trauma ni
la crisis de que el subsistema microregional tenga lógica y fuerza propia que
desborde el sistema federal (su flexibilidad real y constitucional, de
acuerdo a una interpretación dinámica y
realista incluye el nacimiento de otras formas institucionales que se pueden
considerar implícitas o derivadas).
"Uno de
los mayores y más complejos sistemas de retroalimentación negativa que funciona
actualmente en el mundo es el sistema estadounidense de control y equilibrio,
tal como está estructurado en la Constitución de Estados Unidos. Este brillante
plan para equilibrar las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno
federal (él mismo balanceado contra las autoridades locales y estatales) ha
sobrevivido a incontables intrigas e indignidades durante los últimos doscientos
años"([3]).
Esta visión, hace casi veinte años atrás ha sido
ya intuída brillantemente por Pedro Frías, quien consideraba que la Teoría de
Sistemas es apta para abordar el fenómeno del federalismo argentino, entendido
éste como coordinación de competencias y cuyo producto es una gradualidad de
autonomía y participación, en la unidad y la diversidad combinadas
(Frías,1980).
La
microregión municipal, categoría prospectiva y casi no desarrollada en la
praxis institucional argentina, nos lleva a otro interrogante mucho más
profundo y que, aunque colateral, no puedo dejar de plantear: ¿Será esta una
nueva forma de organización jurídico-política o sólo una expresión
institucional coyuntural, cuanto mucho con algunas funciones administrativas?
Por ser un proceso abierto en lo teórico e incipiente en lo empírico (el
ejercicio del poder de policía intermunicipal y del asociacionismo municipal)
la conclusión también es abierta.
Así, lo que
algunos constitucionalistas entienden que pasa en la Unión Europea, podríamos
traducirlo -con reservas- al caso argentino (La Pergola, 1994). El mismo origen
del Estado Federal se dio históricamente en un hecho jurídico nuevo, es decir,
una convención sin sustento jurídico pleno. Así pasó con la Convención de
Filadelfia y está -tal vez- pasando con el actual proyecto de Constitución de
la Unión Europea (la constitución se elabora por la vía de los hechos y no por
ello el sistema colapsa y luego el propio ordenamiento estatal legitima dicho
hecho).
En tanto
parte del mismo proceso constitutivo y reconstituvo federal, estos hechos no
son hechos nuevos. Son parte de la fenomenología del federalismo: a la ruptura
entre la época de la confederación basada entre estados soberanos y la sucesiva
del Estado Federal con una constitución única que atribuye a esos mismos
estados el carácter de entes autónomos, pero no soberanos. Así, en esta lógica,
la Unión Europea tal vez esté pasando por dicha transición, siendo que conviven
en ella el orden antiguo (liga de Estados) y el orden novísimo (un ordenamiento
que cruza los Estados y reconoce directamente derechos a los ciudadanos de la
Unión, consagradora de una doble ciudadanía). En este punto, entonces, nos
acercamos a la categoría de hecho jurídico nuevo, que trasbasa el federalismo.
"Si nos
encontramos ante un hecho singular, que no encuentra explicación en los
recursos interpretativos ordinarios, no hay más remedio, a mi juicio, que
acudir a una legalidad y hasta legitimidad más profunda no suseptible de ser
consagrada de modo expreso en textos jurídicos positivos"([4]).
Naturalmente,
el actual desarrollo del fenómeno interestatal europeo permite reflexionar de
esta manera, lo que no acontece siquiera someramente en el caso intermunicipal
argentino. Sólo pretendemos ir señalando un futuro camino, posible y válido,
que se nutrirá de los principios del actual federalismo, que tiene en la Unión
Europea su máxima expresión. De paso, debe quedar muy claro que si un proceso
continental se sustenta en “prinicipios” ante que en normas, ello se puede
hacer con más razón en una escala menor, como la microregional (donde los
errores a cometer no se expanden sino que se limitan y el sistema mayor los
absorve y reordena).
Pero como
esta propuesta se da desde una visión realista-valorativa, la lógica
institucional en derecho explica los alcances del propio desarrollo empírico,
en el cual se dará luego el desarrollo normativo y teórico. Así, son
insostenibles propuestas que no partan y profundicen al federalismo. Como bien
nos recuerda Horacio Rosatti, la ecuación"federalismo=sumatoria de
municipios" puede resultar cierta para otra nación, pero resulta inexacta
cuando se trata del caso argentino. Pero, en su justo lugar, el régimen
municipal argentino..."deviene en factor decisivo para el surgimiento del
ideario federal en el país: digamos que es el factor inductivo más
importante"([5] ).
Lo
prospectivo, decía, se alimenta también de lo valorativo. Por eso los límites
de la organización intermunicipal o de la microregión municipal serán los
mismos que la doctrina nacional ha fijado en base al actual texto
constitucional en relación al fenómeno interprovincial: ninguna entidad
regional puede asumir el carácter de político. Tanto Bidart Campos, como Frías
o Piombo -por citar solo algunos autores que hace tiempo se detienen en este
proceso- concluyen lo mismo. La región (y la microregión entonces) no restringe
sino que amplia el federalismo. La fórmula para lograrlo es el tratado, el cual
no puede bajo ningún punto de vista ser político, constituyendo a las regiones
en "autoridades supraprovinciales", puesto que no lo permiten los
artículos 106 bis, 107 y 108 de la C.N. (Piombo, 1994).
Esta
potencialidad de la microregión municipal, se puede confirmar por el nuevo uso
de algunas categorías, como la de "derecho común parcialmente
federalizado". La ley nacional de residuos peligrosos implica que en
materia administrativa si la Provincia no adhiere no se aplica, pero en lo
civil y penal sí se aplica en todo el territorio nacional. Es tanto derecho
federal-común como derecho provincial-local:..."Por sus implicancias
federales el régimen administrativo de la L.R.P. excede el marco local, pero no
es de aplicación a nivel provincial (un generador u operador de residuos
peligrosos ubicado en una provincia no adherida al régimen de la LRP que no
caiga dentro del ámbito de aplicación de su art. 1º debe observar la
legislación provincial y municipal respectiva en lo referido al régimen
administrativo de los residuos)"([6]).
Entre
nosotros, esta reinvención del federalismo desde lo intermunicipal es también
planteada por Dromi, al sostener que diversos institutos son herramientas que
contribuirán a este proceso, como ser las empresas federativas (constituídas
por todos los niveles del Estado y sus cuerpos intermedios en las ramas del
transporte y la energía), las empresas públicas interestaduales (formado sólo
entre provincias y-o municipios, apto para la integración económica y
territorial) y la mancomunidad al estilo español.
"Estos
modelos empresariales posibilitan la concreción de emprendimientos conjuntos
entre Nación y provincias, provincias entre sí, provincias y municipios,
municipios entre sí y otros entes públicos no estatales, permitiendo la
efectiva redefinición federal y redimensión municipal."([7])
Para
finalizar con el enfoque realista, la microregión municipal tiene en el enfoque
epistémico-jurídico de Werner Krawietz sustento para afirmarse acabadamente.
Una concepción del derecho más amplia permite comprender como sistemas de
acción social a los diversas organizaciones estatales de decisión política, que
en el ámbito jurídico operan en distintos niveles y con distintos medios, sin
que por ello el sistema colapse, sino que funcione mucho mejor.
"La
conducción central desde alguna instancia única en un sistema de derecho
estatalmente organizado, o sea en el sistema de las ciencias jurídicas, es ya
descartable, porque -desde la perspectiva de una consideración
normativo-realista- las interdependencias internas, proporcionadas por reglas
jurídicas, resultan ser tan variadas en el proceso de decisión y de
conocimiento, que ni siquiera se cuenta con una transparencia interna de estas
interdependencias, que tendría que existir como condición previa para un
control efectivo desde un único punto...Dada la falta de un centro claro de
conducción parece posible, pero también necesario -desde el punto de vista
macroteórico- estudiar las fuerzas de auto-conducción del sistema jurídico en
la racionalidad sistemática de su actuar conjunto"([8]).
En cuanto al
otro elemento de análisis -el valorativo- consideremos que lo prospectivo se
sostiene desde diversos argumentos, de los cuales sobresalen tres. En primer
término, insistir con que el federalismo encuentra en el desarrollo de lo
intermunicipal un reaseguro, una manera de división y control del poder
vertical, según entendio Loewenstein. "...en la realidad de nuestro tiempo
está presente un nuevo fenómeno gravitante en la perspectiva institucional, que
es manifestación del pluralismo de nuestra sociedad y que constituye un
verdadero "federalismo social" o de fuerzas sociales actuantes,
llegamos a la conclusión de que el federalismo político puede subsistir como
forma de la descentralización funcional y territorial, perfeccionándose y
complementándose en el esquema de la "regionalización" del
país"([9]).
El tópico de
la democracia como sustento de la descentralización y fundamento de la
microregión municipal, tiene como efectos colaterales no valorativos el
aseguramiento de estructuras y sistemas que, posteriormente, terminan siendo un
reaseguro del componente democrático. El elemento valorativo y el realista,
nuevamente, se comprueban como interdependientes:..."El regreso a la
democracia debería descansar cada vez más en los gobiernos locales, en la
descentralización regional y sectorial...Esta línea de acción da lugar a que
las energías sociales e iniciativas locales
disminuyan la carga sobre el Estado, permitiéndole al aparato público
concentrarse efectivamente en los problemas estratégicos. Al mismo tiempo, esto
descentraliza los conflictos, previniendo que estos sobrepasen la capacidad de
control central"([10]).
El aspecto
democrático va íntimante ligado al del consenso, que en materia de
regionalización tiene aplicación en todas las formas de federalismo actual.
Tanto en el Estado Regional como en el Federal, el consenso está presente, con
una diferencia que aplicaremos a la microregión:"Aunque no pueda hablarse
de pacto, en las experiencias regionales modernas se ha reconocido la necesidad
de que las propias colectividades autónomas presten un específico consenso.
Cuando se trata de una genuina Comunidad autónoma y no de una ficción, el
requisito del consenso opera tanto respecto del reparto o distribución inicial
de competencias como cuando se han de limitar estas o ampliar las del poder
central" ([11]).
Entendiendo la microregión como forma posible en el Estado Federal argentino,
tanto su creación desde abajo como su propulsión desde arriba, siempre
requerirá de este elemento esencial para otorgar vigencia a lo jurídico.
Por último,
lo valorativo se sostiene desde el principio constitucional de "fidelidad
federal" alemán, el que tiene cabida en nuestro ordenamiento según
indicamos anteriormente, siguiendo a Bidart Campos. Este principio, no solo
pone un límite sino una finalidad al desarrollo de la microregión municipal:
ésta debe tener siempre en miras la consolidación de la unidad superior que la
contiene y asume carácter de "obligación jurídica", no solo política,
en tanto se considera que los principios son parte del ordenamiento.
Así vemos
demostrado que el ejercicio del poder de policía intermunicipal es la antesala
de la microregión o región municipal,
porque la crisis del Estado y del Derecho encuentra una salida en esta
corrección de escala. El corrimiento de las jerarquías territoriales implica
una redifinición de los espacios territoriales y, por ende, de las unidades del
Estado. Determinadas problemáticas son de menor escala que la nacional y
provincial, pero mayor que la municipal o comunal, de ahí que lo intermunicipal
aparezca como una redefinición del federalismo, no sólo del municipio y la
comuna argentina.
Esta
hipótesis, entonces, la desarrollaré acabadamene en el próximo capítulo: lo
municipal solo es tal en un entorno (la provincia y el sistema federal) y este
a su vez solo es tal en su entorno (lo internacional y lo local). En esta
línea, insistiré, la cuestión de la
autonomía municipal cobrará nuevo impulso, pero siendo apenas que un punto de
partida y nunca de llegada. En otras palabras, la reinterpretación del artículo
123 de la carta magna en la escala del derecho público nacional y de las
potestades locales a escala del derecho público provincial y municipal.
[1]Bidart Campos, Germán. "Tratado Elemental de Derecho Constitucional
Argentino",Tomo VI, 1º reimpresión, pág. 521.Ediar, Buenos Aires, 1995.
[2]Katz, Ellis. "Perspectivas contemporáneas del federalismo
americano" en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, pág. 13.
Madrid, 1988.
[3] Joseph, Lawrence E. “Gaia, la tierra viviente”, pág. 98, citado por
Grün, Ernesto, “Una visión sistémica y cibernética del derecho”, 1º edición,
pág. 60. Abeledo-Perrot, Bs.As, 1995.
[4] Puente Egido, Jesús. “Glosa breve a algunos principios de la
Constitución Europea” en “La Constitución Europea”, Oreja Aguirre, Marcelino y
otros. 1º edición, pág. 64. Actas, Madrid, 1994.
[5]Rosatti, H. O.C., pág. 189.
[6]Bec, Eugenia y Franco, Horacio. "Aplicación territorial de la ley
nacional de residuos peligrosos". Doctrina Judicial, pág. 1269. 1996-2.
Edit. La Ley, Buenos Aires, 1996.
[7]Dromi, Roberto. "Ciudad y Municipio".1º edición, pág.
332.Ciudad Argentina, Buenos Aires,1997.
[8]Krawietz, Werner. “El concepto sociológico del derecho y otros
ensayos”, 1º edición, pág. 100.
Distribuciones Fontamara S.A. México, D.F., 1994.
[9]Vanossi, Jorge "El Estado Federal: no es requisito necesario del
Estado de Derecho" en "Federalismo y Región", O.C., pág. 243.
[11]De Lojendio Irure, Ignacio María, “Autonomía y Consenso” en
“Federalismo y regionalismo”, autores vs. coordinado por G. Trujillo, 1º
edición, pág. 75. Centro de Estudios
Constitucionales de Madrid, 1979.
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