1-LA REGION COMO CONSTRUCCION SOCIAL.
Así como el
Estado es una construcción social, así también lo son sus entes territoriales.
Este punto de partida se debe explicitar, por cuanto en tiempos en que se
reavivó el debate sobre la región en Argentina, algunos vuelven a cometer el
mismo error: creer que la región, como el municipio, son realidades previas o
naturales que el derecho solo reconoce. Nada más alejado de la realidad, porque
ni el municipio ni la región son
realidades geográficas ni naturales, sino construcciones sociales y luego
jurídicas.
Al tratar
este tema, Antonio M. Hernández nos advierte: "Abordamos en este capítulo
una temática difícil, amplia, interdisciplinaria y sin bibliografía que la
abarque integralmente. Aunque este enfoque no sea común en obras de ciencia jurídica,
consideramos -conforme a la metodología realista que empleamos para el estudio
del derecho municipal- que es menester ubicar a la institución local no sólo
dentro del Estado, sino, más específicamente, en la región. Y exaltando no
tanto los aspectos jurídicos, como otros que igualmente demuestran la
particular importancia de nuestro objeto de investigación".([1])
Cabe decir,
también, que el debate regional en Argentina se ve reavivado no solo por la
reforma constitucional de 1994, sino por la crisis del federalismo, crisis que
tiene en la alternativa regional un camino de solución. A pesar de ello algunos
operadores no parten de nuestro sistema real sino que ingenuamente se
pretendería importar la estructura regional europea, planteo que conlleva dos
errores: desconoce que en Europa se crean las regiones porque sus Estados son
unitarios y que nuestro nivel de descentralización elemental es la Provincia,
siendo la región un elemento subordinado a ella (Biscaretti di Ruffia, 1973).
Los
partidarios de la región a la europea -por lo común meros operadores políticos
o económicos- confunden los planos de análisis, en tanto el esquema regional
tiene ventajas en su funcionamiento, pero no en su entidad institucional. La
región italiana, ejemplo tal vez arquetípico, sólo funciona mejor que la
Provincia argentina por condiciones de su contexto sistémico que lo permiten
(pero que también se han creado) y por una fuerte decisión y madurez de sus
gobiernos y comunidades. Esta faz práctica, esta vocación de construcción de lo
regional, fuera de toda discusión es lo
que debemos incorporar al federalismo argentino.
Así lo
entendieron algunos responsables de ejecutar políticas regionales en nuestro
país, como en el caso Mendoza: "Se están produciendo cambios socioeconómicos
zonales en consenso. Se están incentivando los cambios de gestión
administrativa dentro del o los municipios. Los efectos socioeconómicos
negativos, consecuencia de las medidas económicas, son mitigadas por el trabajo
en conjunto. Los responsables electos, concejales, intendentes y legisladores
provinciales y nacionales se mantienen en permanente consulta con los
responsables o comisiones de los Programas o Proyectos, defendiendo los
intereses de la región por sobre los intereses partidarios"....
"Estos trabajos, desarrollados técnicamente por profesionales cuyanos
conocedores de las técnicas modernas de administración y sabedores de las
necesidades regionales fueron respetuosos de los principios emanados del orden
natural, el realismo político y el concepto de Nación Federal".([2])
La nueva
realidad de la región en Argentina y el mundo, obliga a entender este proceso
desde otra perspectiva. Los cambios por los que ésta pasa, son idénticos a los
del Municipio y el Estado: el desdibujamiento de sus fronteras, consecuencia
del corrimiento de las jerarquías territoriales y las formas de producción y
organización privada y pública de carácter flexible, multilateral, enfocadas
desde la función.
Es que la
instancia regional (en sus niveles medio o interprovincial y micro o
intermunicipal) se convirtió en un punto clave para la formulación de políticas
que contemplen la diversidad, heterogeneidad y sobre las cuales pueda
realizarse una evaluación de impacto (requisito elemental de cualquier política
actual). A ello se suma, también, el componente democrático, pues la
representación y participación plenas solo se logran en estos espacios,
caracterizados por el debilitamiento de la centralidad estatal y la irrupción
de la cooperación horizontal.
Todo esto
provoca un triple efecto que concede a la sociedad civil un mayor dinamismo:
"...la rigidez jerárquica de los modelos estatalistas es sustituida por
una dinámica de redes horizontales: la ausencia de modelos uniformes y únicos,
centralmente definidos, da lugar al despliegue de una cultura de la diversidad;
finalmente, el protagonismo social se condice con la participación más que con
la representación, con la construcción social de abajo hacia arriba y no desde
el centro a la periferia. Este juego espontáneo de fuerzas abre la posibilidad
de esa re-definición histórica y conceptual de la región."([3])
Es que la
determinación, y por ende, la construcción de lo regional es fruto de diversos
subsistemas sociales que se cruzan e interrelacionan, no teniendo el
territorial fuerza determinante, mucho menos el jurídico, sino el económico, en
tanto este último es el que ha delineado los Estados contemporáneos y sus
divisiones territoriales, y hoy los desdibuja, fruto de la globalización.
El criterio
de eficiencia, venido de la economía, es utilizado para la determinación del
nivel estatal que se hará cargo de las funciones gubernamentales, con la
finalidad de maximizar el rendimiento de los recursos disponibles en el sector
público. La eficiencia, entonces, permite dos tipos de enfoques: en razón de la
oferta de servicios gubernamentales o en función de su demanda. En el primero
se tienen en cuenta los costos y tamaño de los servicios; para el segundo la
localización de los demandantes.
Pero si bien
este criterio es central en los procesos descentralizadores (es uno de sus
determinantes) el mismo no es suficiente, porque el Estado debe hacerse cargo
de restablecer la equidad en los resultados del sistema productivo, en mantener
la solidaridad social y territorial. No obstante, aún con la inclusión de estos
criterios de equidad no se supera la discusión avejentada de las teorías del
desarrollo regional, puesto que estas se insertaban dentro del Estado de
Bienestar, que ya no existe.
El problema
se dio porque, en función del esquema distributivo de competencias del Estado
de Bienestar, lo regional se insertaba de modo vertical con el mercado nacional
(un factor productivo se relaciona directamente con lo nacional-estatal sin
mantener relaciones con sus pares locales). La debilidad de las regiones,
entonces, no devino de sí mismas, sino de su inserción en los procesos
económicos y políticos nacionales. Y esto es lo que está cambiando.
Hoy las
regiones se insertan en el mercado nacional e internacional de un modo
diametralmente opuesto. De los modelos estructuralistas (sean de izquierda,
como la teoría de la dependencia, sean de derecha, como la teoría de la nueva
división internacional del trabajo) se ha pasado a modelos sistémicos que
tienen en las teorías del desarrollo regional endógeno su paradigma. Los
ejemplos de la Tercera Italia, la nueva California, la metrópolis japonesa o
los distritos alemanes demuestran la irrupción de un nuevo modelo de
desarrollo, donde lo territorial y lo regional es diferente.
Pero esta
teoría del desarrollo regional endógeno se debe complementar con una
perspectiva global, entendiendo que la misma se da dentro de un contexto
capitalista hegemónico, donde hay varias fórmulas territoriales y varias
estrategias, varios tipos de capitalismo (el modelo renano, el modelo japonés,
el modelo norteamericano, el modelo neoliberal inglés) y donde todo es
incipiente: "...aún es necesario subrayar lo que estos ensayos tienen de
prospectivo, incluso de embrionario. Teorías que nacen de una realidad aún
inestable, titubeante, que llaman a la reflexión a los investigadores y al
debate a los ciudadanos"([4]).
A pesar de
ello, el elemento económico no es el único a considerar, incluso desde el mismo
campo de la economía. La región es un campo de relaciones, es un sistema de
interacciones sociales compuesto por subsistemas productivos, institucionales y
culturales. La región es más que el territorio, por ello la homogeneidad no
está en el espacio económico-territorial, sino en lo social. De esta forma la
contigüidad territorial es sólo un dato y nunca una limitante para la
elaboración de políticas regionales. La región es un concepto que atiende a la
flexibilidad de los procesos sociales, por ende, es una estructura flexible
cuyos límites no pueden fijarse en términos de jurisdicción, lo que sólo
atendería a uno de los términos, olvidando la continuidad de los procesos.
"En
términos jurídicos, a la región flexible corresponde el concepto de región
concertada, es decir, aquella que se configura mediante el acuerdo progresivo
de las voluntades orgánicas de los Estados Provinciales respecto de cada línea
de acción o área temática que en sí, pueden tener diferente grado de desarrollo
y acabamiento...Región flexible en términos económicos, región concertada en
términos políticos-institucionales".([5])
Con esta
definición sistémica de la región, entroncando sus componentes económicos,
sociales y estatales, estamos recién en condiciones de analizar el concepto
jurídico de región y luego el concepto de microregión o región municipal, la
cual debe tender a que escala y jurisdicción se acerquen lo máximo posible. En
un país como el nuestro, con sus peculiaridades institucionales y geográficas,
cada unidad de gobierno tiene un papel por delante en la materia, coordinando y
equilibrando competencias, interviniendo territorialmente con su sociedad civil
para que escala y jurisdicción no se aparten. “En definitiva, se trata de
legitimar democráticamente la instancia local, consolidando las nuevas
competencias territoriales...Así, se ingresa en la escala
microregional...Muchas veces la ordenación descentralizada se basa en los
planes regionales y en la coordinación y articulación entre éstos y el plan
nacional”.([6] )
2-LA REGION DESDE LO JURIDICO.
Antes de
estudiar la región municipal o microregión, se debe comenzar por el concepto de
región genérico y luego redefinirlo, pues los estudios y los desarrollos
empíricos argentinos pasaron y pasan por la región a nivel interprovincial. De
allí partiremos.
Sin duda es
Pedro Frías quien ha caracterizado jurídicamente a la región, en base a sólidos
argumentos vinculados al realismo y a los principios del derecho público
provincial: "La región es una alternativa federal, como la llamó el
profesor de Córdoba Zarza Mensaque. El primer problema es saber si la región en
la Argentina debe ser una simple correccion de escala, a partir de las
provincias o si conviene que sea un nuevo nivel de gobierno o colectividad
política, como la llamarían los europeos, instalada entre el gobierno central y
las provincias. Hay partidarios de una y otra solución. Personalmente, apuesto
a que la región sea una función de las provincias sin funcionarios electivos,
competencias o ingresos propios. ¿Por qué? Porque las provincias son el eje
apropiado para asignación de autonomía y participación y no debe debilitarse
esta principalidad".([7])
Arrancando
desde este postulado, ¿quién promueve la creación de las regiones? Naturalmente
las propias provincias, no pudiendo el Estado Nacional más que dictar una ley
marco, puesto que la vieja potestad del ex-artículo 107 de la Constitución
Nacional (desde 1994 artículo 125) sigue siendo la fuente principal de los
gobiernos provinciales para integrarse, incluso porque el nuevo artículo es más
amplio en las materias sobre las que traten los acuerdos interprovinciales. A
este artículo, obviamente, se suma el nuevo articulo 124, que claramente
expresa:"Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico
y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus
funciones".
¿Cómo se
promueve la regionalización? A través del modelo de las regiones creadas por
tratados interprovinciales, como fue el caso del Gran Norte y el Gran Cuyo. No
hay funcionarios electivos ni un nuevo nivel de gobierno, sino una Asamblea de
Gobernadores, un Comité Ejecutivo de Ministros, una Secretaría Técnica,
operativizándose las decisiones por cada provincia.
En cuanto a
la naturaleza jurídica de las regiones creadas vía tratados interprovinciales,
debe quedar sentado que la región no será un sujeto de la relación federal, a
pesar de ser persona jurídica pública estatal, criterio común sostenido en los
debates de la Convención Reformadora de 1994 (Cfr. Diarios de Sesiones de la
Convención Constituyente, Santa Fe, 1994. Versión informatizada, Día 30 de
junio de 1994, Comisión de Régimen Federal).
Concluyendo,
la postura de Frías es resumida magistralmente por el mismo: "La región no
puede ser otro logro burocrático, sino la superación del centralismo; la región
no puede ser un nuevo pasatiempo para expertos y aficionados, sino una vocación
y una misión; la región no es la contrafigura de la provincia o de la nación,
sino el punto de concertación de las competencias y de conciliación de los
intereses; la región no es una beatificación del localismo sino el servicio de
un espacio donde el ser social adquiere la plenitud de su identidad pero
también de su interdependencia; la región no es el nuevo ghetto de los
marginados sino una promesa de justicia interregional; la región no es una
perspectiva totalizante sino apenas un subsistema en el tratamiento de los
problemas de estado y sociedad".([8])
Horacio
Rosatti, por su parte, también ha realizado un interesante aporte en la
temática de la región, ya enfocada en su relación con el municipio, pero
entendiendo que la región puede ser un nivel de gobierno sustantivo.
Como primer
argumento reseña el dictámen de la Comision Asesora para el Estudio de la
Reforma Institucional de 1971, que decía:..."Las normas constitucionales
sólo contemplan dos centros estatales de decisión -la Nación y las provincias-
y excluyen toda otra autoridad intermedia. En este como en tantos otros
aspectos, sin embargo, la realidad sobrepasa a la norma. Las delimitaciones
socioeconómicas, determinadas por la naturaleza, desbordan a las delimitaciones
políticas fijadas discrecionalmente por los hombres. Así, junto a la figura de
la provincia, surge la figura extrajurídica de la región, comprensiva de varias
provincias ligadas entre sí por una comunidad de vida y acaso de destino...el
esquema bipartito de la Constitución es insuficiente y la regla de que todo lo
supraprovincial es nacional, derivada especialmente del artículo 67, inc. 12),
debe ser modificada, creándose la valiosa posibilidad de que lo supraprovincial
sea regional; es decir, pertenezca a un orden todavía descentralizado, todavía
inmediatamente vinculado a los intereses que siguen siendo locales y que se
perciben mejor cuando se los mira desde cerca".([9])
Notamos que,
este dictámen sólo fundamenta dos aspectos: la necesidad de la regionalización
y de que esta materia es competencia provincial. No surge de ello el carácter
sustantivo o político de la región. A pesar de ello, Rosatti insiste con
argumentos que, desde la otra perspectiva afirman un diagnóstico pero no una
definición sustantiva de la región. La tesis de Frías, todavía, sigue siendo
inconmovible.
No obstante,
años después y a raíz de un comentario común sobre la nueva Constitución,
Rosatti incorporará una tercera variante que rescato como categoría prospectiva
en relación a lo microregión y el poder de policia intermunicipal. Luego de
fijar las dos posiciones clásicas sobre la naturaleza jurídica de la región
argentina, incorpora la opinión de Quiroga Lavie sobre el tema, quién estima
que se las puede entender como "...entes públicos no estatales, dotados de
autonomía, "encargados de realizar funciones de gestión y administrativas,
a las cuales se les puede delegar atribuciones reglamentarias y jurisdiccionales...a
la manera de las agencias independientes, gestoras y propulsoras del gobierno
de áreas determinadas de desarrollo del país, tal como funcionan con no
desmentido éxito en los Estados Unidos"([10]).
El otro punto
de la postura de Rosatti para debatir es sobre lo que él considera el carácter
sincopado del derecho respecto de la realidad en la temática regional. Siendo
lo normativo un epifenómeno de la realidad social, de nada sirve definir
jurídicamente como región algo que no lo es y tampoco negar lo que sí es. Pero
esto, debe leerse desde una mirada prospectiva, tarea esencial al derecho
contemporáneo que se evidencia en la problemática regional. Si la economía y la
politica postmodernas ponen el acento en la región como nivel clave
territorial, el derecho no puede ignorarlo, entonces, debe acompañar esta nueva
visión desde su propia lógica, desde sus principios.
La teoría de
sistemas trabaja también con el criterio de escala (al leerse desde determinada
medida se produce el fenómeno y no al revés, como se comprueba en ciencias
físicas y sociales), lo que aplicado a nuestro ámbito desmonta la visión
nacional-estatalista del derecho. “El Estado moderno se sustenta en el
presupuesto de que el derecho opera según una única escala, la escala del Estado...<pero
desde hace dos décadas se ha revelado>...la existencia de tres espacios
jurídicos diferentes a los que corresponden tres formas diferentes de derecho:
el derecho local, el derecho nacional y el derecho mundial. Es poco
satisfactorio distinguir estas formas de derecho con base en el objeto de
regulación pues, a veces, regulan o parecen regular el mismo tipo de acción
social. En mi entender, lo que distingue estas formas de derecho es el tamaño
de la escala con que regulan la acción social...una vez que la escala crea el
fenómeno, estas formas de derecho crean diferentes objetos jurídicos a partir
de los mismos objetos sociales empíricos, crean realidades jurídicas
diferentes·”([11])
Entonces,
deberá hacerse lo que dije respecto del nuevo rol del municipio: el derecho
tiene que absorver la realidad extrajurídica (por el entorno de su propio
sistema), procesar esta información desde su racionalidad e introducirse de
lleno a la misma para acompañarla, para contenerla. Para expresarla
jurídicamente. Por ello, todo lo expresado hasta aquí respecto de la región
como sistema jurídico, se aplica plenamente a la región municipal, con una
única salvedad: los municipios no tienen poderes preexistentes (como sí las
provincias) por lo que siempre hace falta una válvula de escape, una
habilitación del ordenamiento provincial -aunque implícita- por la cual se
reconozca a los municipios su capacidad para formar microregiones (ver
capítulos finales).
[1]Hernández, Antonio M., O. C., pág. 279.
[2]Godoy, Domingo R. y Sagristá, Hernán A. "La consolidación del
federalismo argentino desde la defensa y coordinación de los intereses
propios" en "Cuadernos de Federalismo", Memoria Federal 1996,
pág. 166, Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Córdoba. Córdoba, 1996.
[3]Spagnolo, Alberto "Impacto de las crisis sobre la problemática regional",
en "Municipio y Región". 1º edición, pág. 18. Fundación F. Ebert y
IIpas. Roberto Esteso y Sergio Tocino compiladores. Síntesis del seminario
realizado en San Juan con idéntico nombre en 1988. Buenos Aires, 1989.
[4]Benko, G. y Lipietz, A. "El nuevo debate regional", en
"Las regiones que ganan". O.C., pág. 36.
[5]Capraro, Héctor. "Acuerdos Interjurisdiccionales y Desarrollo
Regional". En Municipio y Región, O.C. pág. 46.
[6] Rocatagliata, Juan A. “Geografía y políticas territoriales. La
ordenación del espacio”. 1º edición, pág. 48. Ceyne, Buenos Aires, 1994.
[7]Frías, P. "La región según la constitución nacional
reformada" en "Cuadernos de Federalismo". O.C., pág. 68.
[8]Ibidem, pág. 71 y 72.
[10]Rosatti, H. "El federalismo en la Reforma" en “La Reforma de
la Constitución Nacional”, autores vs., 1º edición, pag. 216. Rubinzal-Culzoni,
Santa Fe, 1995.
[11] Santos, Boaventura de Sousa. “Estado, derecho y luchas sociales”, 1º
edición, pág. 223. Ilsa, Bogotá, 1991.
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