viernes, 13 de febrero de 2015

Nuevas relaciones intermunicipales 2



1-LA REGION COMO CONSTRUCCION SOCIAL.

                                   Así como el Estado es una construcción social, así también lo son sus entes territoriales. Este punto de partida se debe explicitar, por cuanto en tiempos en que se reavivó el debate sobre la región en Argentina, algunos vuelven a cometer el mismo error: creer que la región, como el municipio, son realidades previas o naturales que el derecho solo reconoce. Nada más alejado de la realidad, porque ni el municipio ni la región  son realidades geográficas ni naturales, sino construcciones sociales y luego jurídicas.
                                   Al tratar este tema, Antonio M. Hernández nos advierte: "Abordamos en este capítulo una temática difícil, amplia, interdisciplinaria y sin bibliografía que la abarque integralmente. Aunque este enfoque no sea común en obras de ciencia jurídica, consideramos -conforme a la metodología realista que empleamos para el estudio del derecho municipal- que es menester ubicar a la institución local no sólo dentro del Estado, sino, más específicamente, en la región. Y exaltando no tanto los aspectos jurídicos, como otros que igualmente demuestran la particular importancia de nuestro objeto de investigación".([1])
                                   Cabe decir, también, que el debate regional en Argentina se ve reavivado no solo por la reforma constitucional de 1994, sino por la crisis del federalismo, crisis que tiene en la alternativa regional un camino de solución. A pesar de ello algunos operadores no parten de nuestro sistema real sino que ingenuamente se pretendería importar la estructura regional europea, planteo que conlleva dos errores: desconoce que en Europa se crean las regiones porque sus Estados son unitarios y que nuestro nivel de descentralización elemental es la Provincia, siendo la región un elemento subordinado a ella (Biscaretti di Ruffia, 1973).
                                   Los partidarios de la región a la europea -por lo común meros operadores políticos o económicos- confunden los planos de análisis, en tanto el esquema regional tiene ventajas en su funcionamiento, pero no en su entidad institucional. La región italiana, ejemplo tal vez arquetípico, sólo funciona mejor que la Provincia argentina por condiciones de su contexto sistémico que lo permiten (pero que también se han creado) y por una fuerte decisión y madurez de sus gobiernos y comunidades. Esta faz práctica, esta vocación de construcción de lo regional,  fuera de toda discusión es lo que debemos incorporar al federalismo argentino.
                                   Así lo entendieron algunos responsables de ejecutar políticas regionales en nuestro país, como en el caso Mendoza: "Se están produciendo cambios socioeconómicos zonales en consenso. Se están incentivando los cambios de gestión administrativa dentro del o los municipios. Los efectos socioeconómicos negativos, consecuencia de las medidas económicas, son mitigadas por el trabajo en conjunto. Los responsables electos, concejales, intendentes y legisladores provinciales y nacionales se mantienen en permanente consulta con los responsables o comisiones de los Programas o Proyectos, defendiendo los intereses de la región por sobre los intereses partidarios".... "Estos trabajos, desarrollados técnicamente por profesionales cuyanos conocedores de las técnicas modernas de administración y sabedores de las necesidades regionales fueron respetuosos de los principios emanados del orden natural, el realismo político y el concepto de Nación Federal".([2])
                                   La nueva realidad de la región en Argentina y el mundo, obliga a entender este proceso desde otra perspectiva. Los cambios por los que ésta pasa, son idénticos a los del Municipio y el Estado: el desdibujamiento de sus fronteras, consecuencia del corrimiento de las jerarquías territoriales y las formas de producción y organización privada y pública de carácter flexible, multilateral, enfocadas desde la función.
                                   Es que la instancia regional (en sus niveles medio o interprovincial y micro o intermunicipal) se convirtió en un punto clave para la formulación de políticas que contemplen la diversidad, heterogeneidad y sobre las cuales pueda realizarse una evaluación de impacto (requisito elemental de cualquier política actual). A ello se suma, también, el componente democrático, pues la representación y participación plenas solo se logran en estos espacios, caracterizados por el debilitamiento de la centralidad estatal y la irrupción de la cooperación horizontal.
                                   Todo esto provoca un triple efecto que concede a la sociedad civil un mayor dinamismo: "...la rigidez jerárquica de los modelos estatalistas es sustituida por una dinámica de redes horizontales: la ausencia de modelos uniformes y únicos, centralmente definidos, da lugar al despliegue de una cultura de la diversidad; finalmente, el protagonismo social se condice con la participación más que con la representación, con la construcción social de abajo hacia arriba y no desde el centro a la periferia. Este juego espontáneo de fuerzas abre la posibilidad de esa re-definición histórica y conceptual de la región."([3])
                                   Es que la determinación, y por ende, la construcción de lo regional es fruto de diversos subsistemas sociales que se cruzan e interrelacionan, no teniendo el territorial fuerza determinante, mucho menos el jurídico, sino el económico, en tanto este último es el que ha delineado los Estados contemporáneos y sus divisiones territoriales, y hoy los desdibuja, fruto de la globalización.
                                   El criterio de eficiencia, venido de la economía, es utilizado para la determinación del nivel estatal que se hará cargo de las funciones gubernamentales, con la finalidad de maximizar el rendimiento de los recursos disponibles en el sector público. La eficiencia, entonces, permite dos tipos de enfoques: en razón de la oferta de servicios gubernamentales o en función de su demanda. En el primero se tienen en cuenta los costos y tamaño de los servicios; para el segundo la localización de los demandantes.
                                   Pero si bien este criterio es central en los procesos descentralizadores (es uno de sus determinantes) el mismo no es suficiente, porque el Estado debe hacerse cargo de restablecer la equidad en los resultados del sistema productivo, en mantener la solidaridad social y territorial. No obstante, aún con la inclusión de estos criterios de equidad no se supera la discusión avejentada de las teorías del desarrollo regional, puesto que estas se insertaban dentro del Estado de Bienestar, que ya no existe.
                                   El problema se dio porque, en función del esquema distributivo de competencias del Estado de Bienestar, lo regional se insertaba de modo vertical con el mercado nacional (un factor productivo se relaciona directamente con lo nacional-estatal sin mantener relaciones con sus pares locales). La debilidad de las regiones, entonces, no devino de sí mismas, sino de su inserción en los procesos económicos y políticos nacionales. Y esto es lo que está cambiando.
                                   Hoy las regiones se insertan en el mercado nacional e internacional de un modo diametralmente opuesto. De los modelos estructuralistas (sean de izquierda, como la teoría de la dependencia, sean de derecha, como la teoría de la nueva división internacional del trabajo) se ha pasado a modelos sistémicos que tienen en las teorías del desarrollo regional endógeno su paradigma. Los ejemplos de la Tercera Italia, la nueva California, la metrópolis japonesa o los distritos alemanes demuestran la irrupción de un nuevo modelo de desarrollo, donde lo territorial y lo regional es diferente.
                                   Pero esta teoría del desarrollo regional endógeno se debe complementar con una perspectiva global, entendiendo que la misma se da dentro de un contexto capitalista hegemónico, donde hay varias fórmulas territoriales y varias estrategias, varios tipos de capitalismo (el modelo renano, el modelo japonés, el modelo norteamericano, el modelo neoliberal inglés) y donde todo es incipiente: "...aún es necesario subrayar lo que estos ensayos tienen de prospectivo, incluso de embrionario. Teorías que nacen de una realidad aún inestable, titubeante, que llaman a la reflexión a los investigadores y al debate a los ciudadanos"([4]).
                                   A pesar de ello, el elemento económico no es el único a considerar, incluso desde el mismo campo de la economía. La región es un campo de relaciones, es un sistema de interacciones sociales compuesto por subsistemas productivos, institucionales y culturales. La región es más que el territorio, por ello la homogeneidad no está en el espacio económico-territorial, sino en lo social. De esta forma la contigüidad territorial es sólo un dato y nunca una limitante para la elaboración de políticas regionales. La región es un concepto que atiende a la flexibilidad de los procesos sociales, por ende, es una estructura flexible cuyos límites no pueden fijarse en términos de jurisdicción, lo que sólo atendería a uno de los términos, olvidando la continuidad de los procesos.
                                   "En términos jurídicos, a la región flexible corresponde el concepto de región concertada, es decir, aquella que se configura mediante el acuerdo progresivo de las voluntades orgánicas de los Estados Provinciales respecto de cada línea de acción o área temática que en sí, pueden tener diferente grado de desarrollo y acabamiento...Región flexible en términos económicos, región concertada en términos políticos-institucionales".([5])
                                   Con esta definición sistémica de la región, entroncando sus componentes económicos, sociales y estatales, estamos recién en condiciones de analizar el concepto jurídico de región y luego el concepto de microregión o región municipal, la cual debe tender a que escala y jurisdicción se acerquen lo máximo posible. En un país como el nuestro, con sus peculiaridades institucionales y geográficas, cada unidad de gobierno tiene un papel por delante en la materia, coordinando y equilibrando competencias, interviniendo territorialmente con su sociedad civil para que escala y jurisdicción no se aparten. “En definitiva, se trata de legitimar democráticamente la instancia local, consolidando las nuevas competencias territoriales...Así, se ingresa en la escala microregional...Muchas veces la ordenación descentralizada se basa en los planes regionales y en la coordinación y articulación entre éstos y el plan nacional”.([6] )


                                   2-LA REGION DESDE LO JURIDICO.

                                   Antes de estudiar la región municipal o microregión, se debe comenzar por el concepto de región genérico y luego redefinirlo, pues los estudios y los desarrollos empíricos argentinos pasaron y pasan por la región a nivel interprovincial. De allí partiremos.
                                   Sin duda es Pedro Frías quien ha caracterizado jurídicamente a la región, en base a sólidos argumentos vinculados al realismo y a los principios del derecho público provincial: "La región es una alternativa federal, como la llamó el profesor de Córdoba Zarza Mensaque. El primer problema es saber si la región en la Argentina debe ser una simple correccion de escala, a partir de las provincias o si conviene que sea un nuevo nivel de gobierno o colectividad política, como la llamarían los europeos, instalada entre el gobierno central y las provincias. Hay partidarios de una y otra solución. Personalmente, apuesto a que la región sea una función de las provincias sin funcionarios electivos, competencias o ingresos propios. ¿Por qué? Porque las provincias son el eje apropiado para asignación de autonomía y participación y no debe debilitarse esta principalidad".([7])
                                   Arrancando desde este postulado, ¿quién promueve la creación de las regiones? Naturalmente las propias provincias, no pudiendo el Estado Nacional más que dictar una ley marco, puesto que la vieja potestad del ex-artículo 107 de la Constitución Nacional (desde 1994 artículo 125) sigue siendo la fuente principal de los gobiernos provinciales para integrarse, incluso porque el nuevo artículo es más amplio en las materias sobre las que traten los acuerdos interprovinciales. A este artículo, obviamente, se suma el nuevo articulo 124, que claramente expresa:"Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus funciones".
                                   ¿Cómo se promueve la regionalización? A través del modelo de las regiones creadas por tratados interprovinciales, como fue el caso del Gran Norte y el Gran Cuyo. No hay funcionarios electivos ni un nuevo nivel de gobierno, sino una Asamblea de Gobernadores, un Comité Ejecutivo de Ministros, una Secretaría Técnica, operativizándose las decisiones por cada provincia.
                                   En cuanto a la naturaleza jurídica de las regiones creadas vía tratados interprovinciales, debe quedar sentado que la región no será un sujeto de la relación federal, a pesar de ser persona jurídica pública estatal, criterio común sostenido en los debates de la Convención Reformadora de 1994 (Cfr. Diarios de Sesiones de la Convención Constituyente, Santa Fe, 1994. Versión informatizada, Día 30 de junio de 1994, Comisión de Régimen Federal).
                                   Concluyendo, la postura de Frías es resumida magistralmente por el mismo: "La región no puede ser otro logro burocrático, sino la superación del centralismo; la región no puede ser un nuevo pasatiempo para expertos y aficionados, sino una vocación y una misión; la región no es la contrafigura de la provincia o de la nación, sino el punto de concertación de las competencias y de conciliación de los intereses; la región no es una beatificación del localismo sino el servicio de un espacio donde el ser social adquiere la plenitud de su identidad pero también de su interdependencia; la región no es el nuevo ghetto de los marginados sino una promesa de justicia interregional; la región no es una perspectiva totalizante sino apenas un subsistema en el tratamiento de los problemas de estado y sociedad".([8])
                                   Horacio Rosatti, por su parte, también ha realizado un interesante aporte en la temática de la región, ya enfocada en su relación con el municipio, pero entendiendo que la región puede ser un nivel de gobierno sustantivo.
                                   Como primer argumento reseña el dictámen de la Comision Asesora para el Estudio de la Reforma Institucional de 1971, que decía:..."Las normas constitucionales sólo contemplan dos centros estatales de decisión -la Nación y las provincias- y excluyen toda otra autoridad intermedia. En este como en tantos otros aspectos, sin embargo, la realidad sobrepasa a la norma. Las delimitaciones socioeconómicas, determinadas por la naturaleza, desbordan a las delimitaciones políticas fijadas discrecionalmente por los hombres. Así, junto a la figura de la provincia, surge la figura extrajurídica de la región, comprensiva de varias provincias ligadas entre sí por una comunidad de vida y acaso de destino...el esquema bipartito de la Constitución es insuficiente y la regla de que todo lo supraprovincial es nacional, derivada especialmente del artículo 67, inc. 12), debe ser modificada, creándose la valiosa posibilidad de que lo supraprovincial sea regional; es decir, pertenezca a un orden todavía descentralizado, todavía inmediatamente vinculado a los intereses que siguen siendo locales y que se perciben mejor cuando se los mira desde cerca".([9])
                                   Notamos que, este dictámen sólo fundamenta dos aspectos: la necesidad de la regionalización y de que esta materia es competencia provincial. No surge de ello el carácter sustantivo o político de la región. A pesar de ello, Rosatti insiste con argumentos que, desde la otra perspectiva afirman un diagnóstico pero no una definición sustantiva de la región. La tesis de Frías, todavía, sigue siendo inconmovible.
                                   No obstante, años después y a raíz de un comentario común sobre la nueva Constitución, Rosatti incorporará una tercera variante que rescato como categoría prospectiva en relación a lo microregión y el poder de policia intermunicipal. Luego de fijar las dos posiciones clásicas sobre la naturaleza jurídica de la región argentina, incorpora la opinión de Quiroga Lavie sobre el tema, quién estima que se las puede entender como "...entes públicos no estatales, dotados de autonomía, "encargados de realizar funciones de gestión y administrativas, a las cuales se les puede delegar atribuciones reglamentarias y jurisdiccionales...a la manera de las agencias independientes, gestoras y propulsoras del gobierno de áreas determinadas de desarrollo del país, tal como funcionan con no desmentido éxito en los Estados Unidos"([10]).
                                   El otro punto de la postura de Rosatti para debatir es sobre lo que él considera el carácter sincopado del derecho respecto de la realidad en la temática regional. Siendo lo normativo un epifenómeno de la realidad social, de nada sirve definir jurídicamente como región algo que no lo es y tampoco negar lo que sí es. Pero esto, debe leerse desde una mirada prospectiva, tarea esencial al derecho contemporáneo que se evidencia en la problemática regional. Si la economía y la politica postmodernas ponen el acento en la región como nivel clave territorial, el derecho no puede ignorarlo, entonces, debe acompañar esta nueva visión desde su propia lógica, desde sus principios.
                                   La teoría de sistemas trabaja también con el criterio de escala (al leerse desde determinada medida se produce el fenómeno y no al revés, como se comprueba en ciencias físicas y sociales), lo que aplicado a nuestro ámbito desmonta la visión nacional-estatalista del derecho. “El Estado moderno se sustenta en el presupuesto de que el derecho opera según una única escala, la escala del Estado...<pero desde hace dos décadas se ha revelado>...la existencia de tres espacios jurídicos diferentes a los que corresponden tres formas diferentes de derecho: el derecho local, el derecho nacional y el derecho mundial. Es poco satisfactorio distinguir estas formas de derecho con base en el objeto de regulación pues, a veces, regulan o parecen regular el mismo tipo de acción social. En mi entender, lo que distingue estas formas de derecho es el tamaño de la escala con que regulan la acción social...una vez que la escala crea el fenómeno, estas formas de derecho crean diferentes objetos jurídicos a partir de los mismos objetos sociales empíricos, crean realidades jurídicas diferentes·”([11])
                                   Entonces, deberá hacerse lo que dije respecto del nuevo rol del municipio: el derecho tiene que absorver la realidad extrajurídica (por el entorno de su propio sistema), procesar esta información desde su racionalidad e introducirse de lleno a la misma para acompañarla, para contenerla. Para expresarla jurídicamente. Por ello, todo lo expresado hasta aquí respecto de la región como sistema jurídico, se aplica plenamente a la región municipal, con una única salvedad: los municipios no tienen poderes preexistentes (como sí las provincias) por lo que siempre hace falta una válvula de escape, una habilitación del ordenamiento provincial -aunque implícita- por la cual se reconozca a los municipios su capacidad para formar microregiones (ver capítulos finales).


[1]Hernández, Antonio M., O. C., pág. 279.
[2]Godoy, Domingo R. y Sagristá, Hernán A. "La consolidación del federalismo argentino desde la defensa y coordinación de los intereses propios" en "Cuadernos de Federalismo", Memoria Federal 1996, pág. 166, Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Córdoba, 1996.
[3]Spagnolo, Alberto "Impacto de las crisis sobre la problemática regional", en "Municipio y Región". 1º edición, pág. 18. Fundación F. Ebert y IIpas. Roberto Esteso y Sergio Tocino compiladores. Síntesis del seminario realizado en San Juan con idéntico nombre en 1988. Buenos Aires, 1989.
[4]Benko, G. y Lipietz, A. "El nuevo debate regional", en "Las regiones que ganan". O.C., pág. 36.
[5]Capraro, Héctor. "Acuerdos Interjurisdiccionales y Desarrollo Regional". En Municipio y Región, O.C. pág. 46.
[6] Rocatagliata, Juan A. “Geografía y políticas territoriales. La ordenación del espacio”. 1º edición, pág. 48. Ceyne, Buenos Aires, 1994.
[7]Frías, P. "La región según la constitución nacional reformada" en "Cuadernos de Federalismo". O.C., pág. 68.
[8]Ibidem, pág. 71 y 72.
76Rosatti, H. O.C. Tomo I. pág. 157 y 158.
[10]Rosatti, H. "El federalismo en la Reforma" en “La Reforma de la Constitución Nacional”, autores vs., 1º edición, pag. 216. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1995.
[11] Santos, Boaventura de Sousa. “Estado, derecho y luchas sociales”, 1º edición,  pág. 223. Ilsa, Bogotá, 1991.

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