20 AÑOS DE RIVADEMAR: LA
CORTE PUEDE DAR UN PASO MAS EN LA TUTELA
DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL.
La Ley,
Suplemento Constitucional. Bs. As, agosto 2009.
ENRIQUE JOSE MARCHIARO.
1-Derecho
local pero también federal en materia constitucional. 2-El ciclo previo a la
reforma de 1994. 3-Primer ciclo post-1994 o de oscilación competencial.
4-Segundo ciclo post-1994 o de clara tutela institucional. 5-Es necesario
abandonar la expresión “mínimas” fijado en Rivademar.
1-Derecho
local pero también federal en materia constitucional:
En
marzo de 1989 la Corte Nacional dio un paso enorme que aún deja su huella,
hacia atrás porque se superaron 78 años de jurisprudencia equívoca y hacia el
presente porque el test de Rivademar todavía se aplica.
Mucha
agua corrió desde 1911, cuando el máximo tribunal fijó la concepción autárquica
del municipio argentino en “Ferrocarril del Sud” (Fallos 114:282). Por aquel
entonces solo el artículo 5º de la carta magna nacional se refería al
municipio, calificándolo como “régimen municipal”, el que a su vez fue y es de
diseño provincial básicamente, por ende ajeno en sus detalles a la Nación y por
supuesto al control de la Corte, por tratarse de un tema de derecho público
local (Fallos 199.423).
Nuestro
régimen municipal no era ni puede ser uniforme, hay tantos como provincias y
solo una violación importante de las bases del régimen es lo que permitía a la
Corte intervenir. Su misión ha sido y es limitada como su mismo rol, en tanto
sólo aplica derecho federal, siéndoles ajenas las cuestiones de derecho común
así como las de derecho local.
Pero
como en otros temas de nuestro derecho, ¿Corremos el riesgo a veces de pedirle
demasiado a la Corte? ¿Puede hacer más de lo que hizo? ¿Hasta que punto puede
suplir las limitaciones que surgen en el orden provincial, ámbito en el que
deben resolverse el grueso de esta temáticas?
Estas
preguntas no son nuevas sino que motivan el fundamento del fallo dado en 1989,
puesto que por entonces también se debatió si la Corte debía o no pronunciarse
en un tema que parecía solo de derecho local y ajeno a su competencia.
Desde
Rivademar no hay dudas que el tema de la autonomía municipal es definitivamente
“bifronte” en Argentina desde el punto de vista constitucional, lo que es
categórico con el nuevo artículo 123. Así en no pocos casos hay materia
constitucional federal directa, lo que obliga a los operadores a tener muy
cuenta esta doble dimensión.
2-El
ciclo previo a la reforma de 1994:
Durante
el S. XX el municipio argentino fue objeto de una discusión encarnizada entre
quienes sostuvieron la tesis autárquica vs. la autonómica. Desde ya que el
problema no fue teórico sino muy concreto: determinadas provincias regulaban
restrictivamente la cuestión local y por cierto la Nación no pocas veces
expropiaba competencia municipal de un modo tan severo, que el control de
constitucional federal resultó inevitable.
Las
razones por las que durante casi 80 años la Corte tomó partido por la tesis
autárquica hoy pueden ser históricas, en tanto obedecen a un paradigma jurídico
y estatal que ha fenecido. En “Ferrocarril del Sud” se concluyó con que “los
municipios no son más que meras delegaciones de los mismos poderes provinciales
circunscriptas a fines y límites administrativos”.
El
dogmatismo del superior tribunal no era más que un reflejo de una forma de
entender el derecho –sobre todo el público- que se sintetizó en un silogismo:
El Estado es soberano, las provincias son autónomas, ergo los municipios no
pueden ser otra cosa que autárquicos.
Llegó
así “Rivademar” (Fallos 312:326) hacia marzo de 1989, precedente que
sigue teniendo vigencia por dos razones, aún cuando se haya dado luego la
reforma constitucional de 1994. A pesar de que lo allí afirmado podía
interpretarse en un sentido ambiguo, pues no pocos insistían con que este fallo
permitía a las provincias ir de un grado máximo de autonomía a uno mínimo de
autarquía (Bianchi, 1989:47).
La
primer razón se da porque aquí se define jurídicamente al municipio argentino,
sentando sus ocho notas características, lo cual sigue teniendo vigencia. El
impecable dictamen de la Procuradora Fiscal María G. Reiríz es un compendio de
la jurisprudencia de la CSJN en esta materia desde sus orígenes, fundando
debidamente porque debe superarse la tesis autárquica en esas ocho notas.
La
segunda razón de la vigencia del “Rivademar” esta dado en que el extenso fallo
concluye en un test que la CSJN sigue aplicando. En el considerando nro. 9º se
afirmó: “...la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el
art. 5º de la Constitución Nacional determina que las leyes provinciales no
solo no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco pueden
privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su
cometido”.
¿Qué
se debatía concretamente en Rivademar? Si la existencia de un régimen uniforme
único para los empleados municipales dispuesto por ley provincial afecta per se
la autonomía municipal. La Corte concluyó que una ley de este tipo “...está en
pugna con el art. 5º de la C.N. por implicar una desnaturalización que pone en
riesgo su subsistencia”. Sin embargo este claro criterio no fue sostenido
siempre, entre otras cosas porque el test de fondo es el antedicho: una ley o
acto provincial para afectar la autonomía municipal debe “privar al municipio
de sus atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de sus cometidos”.
Este
último criterio es el que se sigue aplicando 20 años después. ¿Sigue siendo
válido el mismo luego de la reforma de 1994? ¿Lo sigue siendo cuando Rivademar
se dictó en un contexto en el que el papel del municipio argentino –como en el
resto del mundo- no era tan importante como hoy? Trataremos de responder este
interrogante a la luz de la propia jurisprudencia del superior tribunal.
Rivademar
se debe leer junto a otros dos fallos dictados al poco tiempo: “Promenade”
(Fallos 312:1394) y “Municipalidad de Rosario” (Fallos 314:495). En el
primero –agosto de 1989- y dando por sentado que la tesis autonómica se fijó en
Rivademar, la Corte reconoce la naturaleza legislativa de las ordenanzas
municipales (criterio que a su vez funda una de las ocho notas típicas a que
hicimos referencia y que la Corte toma del Superior Tribunal Cordobés, cuestión
no menor, puesto que en esta materia la retroalimentación entre el orden
federal y el provincial es fundamental. Tal es así que Rivademar se da
precisamente porque hubo antes una consolidación muy fuerte en la esfera
provincial del régimen municipal).
En
el segundo caso –dado en junio de 1991- se aplica a rajatabla el test de
Rivademar y aquí aparece el problema de si dicho test es insuficiente o en todo
caso debe matizarse muy bien su aplicación. De hecho la minoría de la Corte
hace lo segundo, con consecuencias diferentes sobre que se entiende o no por
autonomía municipal.
¿Qué
se debatía en Municipalidad de Rosario? Si la imposición por ley provincial del
FAE (fondo de asistencia educativa) por la que se detraen coactivamente
determinados recursos municipales de modo fijo y permanente para la educación
pública constituye o no una violación de la autonomía municipal. La Corte dijo
en mayoría que no, puesto que la actora no demostró que “se comprometa
efectivamente la subsistencia misma del municipio”. La minoría, en cambio,
sostuvo que “...las normas legales cuestionadas, en tanto detraen de la libre
disposición del municipio las partidas asignadas al Fondo de Asistencia
Educativa, importan la asunción por parte de la autoridad provincial de
funciones que hacen a la administración directa de los intereses municipales,
cuales son las atinentes a la elaboración del presupuesto y el destino de sus
recursos. Y que de admitirse esa injerencia se lesionaría la personalidad y las
atribuciones de los municipios y se pondrían en riesgo su subsistencia”.
El
mismo test de Rivademar da para dos interpretaciones bien diferentes. Y esto es
lo que ha ocurrido a lo largo de estos 20 años, a pesar de la reforma de 1994.
3-Primer
ciclo post-1994 o de oscilación competencial:
El
artículo 123 de la constitución reformada –que califica al régimen municipal
del art. 5º- inicia una nueva etapa en el país y en cierto modo en la
intensidad del control de la Corte.
La
norma es concreta y el convencional constituyente obró muy bien dentro del
acotado margen que permite nuestro federalismo (Hernández, 1997), pues el texto
establece que “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo
dispuesto por el art. 5º, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
Lo
que se discute ahora es cuando se viola o no la autonomía municipal por parte
de Provincia o Nación. De estos cuatro órdenes que constituyen la autonomía hay
uno simple de resolver: el institucional, que indica el grado máximo o régimen
de autonomía plena que toda provincia de asegurar, lo que se traduce en el
dictado de cartas orgánicas por sus municipios. Al día de hoy solo tres
provincias incumplen el mandato (Santa Fe, Mendoza y Buenos Aires). Claro que
ello no significa que todos los municipios tienen derecho a dictar su carta
sino que pueden fijarse categorías y así es la tendencia. El gradualismo en
este punto es fundamental (Rosatti, 1998).
La
violación de este primer aspecto de la autonomía dijimos que es simple, tanto
como el primer punto fijado en el test de Rivademar: “las leyes provinciales no
pueden legítimamente omitir establecerlos”. Si en momentos en que la autonomía
no estaba fijada de modo expresa en la Constitución Nacional la Corte fija este
criterio, con más razón cuando el art. 123 impone la clara obligación de las
cartas orgánicas. Pero lo que no es simple es que pasa ante la mora de las
constituciones provinciales, porque las cartas solo pueden ser habilitadas por
la constitución provincial, en tanto estamos en presencia de un poder
constituyente de tercer grado (Hernández, 1997:170).
El
remedio extremo de la intervención federal por incumplimiento del artículo 5º
parece excesivo pero tampoco es posible que dicha mora se extienda por mayor
tiempo. Santa Fe y Mendoza son las únicas cartas magnas que no se adaptaron 15
años después y Buenos Aires tiene el agravante de haberse modificado a los
pocos meses de la carta nacional y no reconoció este nivel de autonomía. No hay
muchas alternativas jurídicas posibles y ojalá estas provincias cumplan, de lo
contrario la intervención de la Corte habrá de llegar.
Pero
el gran problema se da respecto de los otros tres órdenes: el político, el
administrativo y el económico-financiero. La CSJN en estos veinte años ha
tutelado de un modo ejemplar el primer orden, mientras que el segundo y el
tercero son los que menos atención han merecido. No es un tema tan simple como
veremos y que requiere ciertos ajustes.
Prueba
de ello es el caso “Telefónica de Argentina S.A c/ Municipalidad de General
Pico” (Fallos 320:612) del 27-2-1997 donde la Corte entendió que “....el
tributo local es un inequívoco avance sobre la reglamentación que el Gobierno
Nacional ha hecho en una materia delegada por las Provincias a la Nación (art.
75 inc. 13, 14, 18 y 32) y lesiona el principio de supremacía del artículo 31
de la Constitución”. Aquí lo que se debatía era si la vieja exención nacional
sobre el derecho de ocupación preferencial del dominio público local estaba o
no vigente respecto de las empresas privatizadas, puesto que el pliego de
licitación nacional en materia telefónica hizo silencio sobre este punto. La
posición de los municipios se centró en la ley 22.016 que derogó de modo
general todo tipo de distorsión tributaria a favor de empresas estatales,
mientras que las telefónicas consideraban que la exención fijada en el artículo
39 de la ley 19.798 de telecomunicaciones estaba vigente por ser una ley
especial.
El
equívoco de la Corte resulta incomprensible pues luego de unos meses dicta otra
sentencia en materia análoga: ““Telefónica de Argentina S.A c/ Municipalidad
de Chascomús” (Fallos 320:619) del 27-2-1997, donde declaró la
constitucionalidad de otro tributo local -el relativo a habilitación comercial,
seguridad, salubridad e higiene, así como el de publicidad en la vía pública-.
El debate se dio sobre un idéntico conflicto, si la ley 19.798 alcanzaba o no
estos tributos, los que como vemos versan sobre dominio público local. Esta
sentencia reconoce que la jurisdicción federal sobre telecomunicaciones es
compatible con el ejercicio del poder de policía y la potestad fiscal
provincial y local, ..."cuando sobre este último la concesión nacional no
contiene exención acordada", limitándose la jurisdicción federal sobre
aspectos técnicos de la prestación del servicio y ..."no a los de índole
típicamente municipal", lo que desde otra óptica hubiese podido decirse en
el caso anterior pero no se hizo. Claramente la C.S.J.N. establece
que..."los poderes conferidos al Gobierno Federal en el artículo 75 inc.
13 y 14 y 126 de la Constitución Nacional no se dieron para invalidar
absolutamente todos los tributos locales que inciden en el comercio
interprovincial".
Esta
oscilación en materia competencial tuvo su punto culmine en el caso “Municipalidad
de La Plata” (Fallos 325:1249) del 28-5-2002, ya que se aplica el test de
Rivademar de un modo dogmático: “... la interferencia de la provincia en el
ámbito de la Municipalidad de La Plata, es planteada por la actora como un
obstáculo para desarrollar su propio sistema de eliminación de residuos a un
menor costo; pero no logra demostrar eficazmente que la norma cuya validez
constitucional cuestiona comprometa su existencia patrimonial”.
Recordamos
que la Provincia de Buenos Aires tiene el régimen municipal más limitado tanto
en su diseño constitucional como en el infraconstitucional. En consecuencia
numerosas materias se fijan en cabeza “única” de la Provincia, lo que es
impensable en el resto del país: el ejemplo de la Ceamse es todo un ícono de un
modelo estatal agotado (Pulvirenti,2007).
Lo
grave del caso es que la Corte debió hacer lo que indicó el dictamen del
Procurador Fiscal: distinguir tramos competenciales en una materia que lo
impone, como es la ambiental, que va de la mano de los tópicos servicios
públicos, residuos, salud pública, dominio público y otros que son “también”
locales, puesto que aún cuando la Constitución de la Provincia de Buenos Aires
no consagra la autonomía municipal plena no expropia algunas de estas competencias, ya que hacerlo sería no reconocer un haz de
materia propia municipal. Es que la limitante no esta por lo común en el diseño
constitucional provincial (salvo la imposibilidad del dictado de cartas
orgánicas) sino en el plano infraconstitucional provincial: aquí es donde se
comprueba si el régimen municipal de tal o cual provincia viola o no en
concreto el artículo 123 de la CN.
La
Corte en este caso no convalidó una parte de la Constitución Provincial sino de
leyes y decretos provinciales que se contradicen tanto con la Constitución
Nacional como con la propia carta magna provincial. Prueba de ello es que años
después la legislación bonaerense en materia ambiental y de residuos reconoce
tramos competencias compartidos y propios entre provincia y municipios, lo cual
es fundamental en esta materia ya que es el derecho ambiental en donde se
debaten muchos de los alcances de la autonomía local (Sabsay y Di Paola, 2002).
4-Segundo
ciclo post-1994 o de clara tutela institucional:
Luego
de este polémico caso se abre otro capítulo que coincide con la nueva
composición de la CSJN, la que durante media década viene profundizando su rol
de tribunal constitucional pero también algunas líneas de interpretación que
son más afines a las sutilezas y complejidades del universo constitucional
contemporáneo, cuestión abierta ya que resulta en ocasiones difícil extraer una
doctrina pacífica atento la práctica de votos propios, no obstante algunas
líneas se van consolidando. El gran aporte en esta etapa se da en la tutela de
la autonomía municipal en materia político e institucional, lo que acontece en
los denominados casos “San Luis”.
En
“Ponce” (Fallos 328:175) del 24-2-2005 se resolvió nada menos que uno de
los entuertos jurídico-municipales más atípicos del mundo: la existencia de una
doble intendencia simultánea durante más de un año, si bien el conflicto se
inició en el año 2.001 cuando ante un proyecto de ley de la Gobernación para
dividir la ciudad capital en cuatro ciudades la Corte también se pronunció, si bien
de modo negativo por tratarse el tema de un proyecto y no una ley (Fallos
324:2315) aunque la movilización ciudadana llevó finalmente a que dicho
proyecto no prosperara.
En
Ponce se debatió lo siguiente: ¿Si una
Constitución Provincial establece que la materia electoral local es de
competencia también local puede luego disponer por ley por única vez la
caducidad de todos los mandatos, incluidos los de las autoridades municipales?
¿Y si dicha Constitución Provincial establece la posibilidad de enmienda sujeta
a votación popular, pero en el caso se convoca al electorado para que decida
simultáneamente? (Marchiaro, 2005).
La
intervención de la Corte debió ser continua, tutelando primero mediante sendas
medidas cautelares –que incluso tuvieron desconocimientos parciales por la
autoridad provincial- y luego por esta sentencia y con posterioridad otra.
El
dictamen del Procurador E. Righi –tomado en parte luego por el voto de mayoría-
puntualiza que “No se trata, entonces,
de imponer un alcance determinado a la autonomía municipal, pues ello es
atribución del constituyente provincial, sino que una vez ejercido ese poder,
las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía asignado a los
diferentes niveles de gobierno”. El voto de mayoría sostiene que “...Tal
intromisión, de ser aceptada, lesionaría la personalidad y las atribuciones del
municipio, pues las autoridades constituidas deben respetar el grado de
autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente
provincial, cuya preservación no admite limitaciones acotadas por el grado o
medida en que las autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la
libre disposición comunal; de no procederse del modo indicado, aún por mínima
que fuera la afectación de las instituciones, se autorizará un paulatino y
peligroso cercenamiento de las atribuciones
municipales (Fallos: 314:495, disidencia de los jueces Fayt, Belluscio y
Petracchi, considerando 5°)...En este sentido, “....el mandato constitucional
de asegurar la autonomía municipal no puede ser desnaturalizado mediante una
reglamentación que produzca la caducidad de los mandatos.”
El
claro mandato establecido por la CSJN fue desoído nuevamente a los pocos años,
debiendo intervenir como lo hizo en el caso “Municipalidad de San Luis”
(Fallos 330:3126) del 11-7-2007. El
conflicto se dio porque la municipalidad puntana convocó a elecciones regulares
en su ámbito mientras que la Provincia de modo paralelo sancionó una ley
convocando a una consulta popular –por la ley del cine- para el mismo día. El
municipio ante ello trasladó su fecha y la Provincia dictó una nueva
disposición estableciendo que “en el supuesto de que la Municipalidad de esa
ciudad fijase otra fecha distinta para la elección de sus autoridades, ésta
última será la de la realización de la consulta popular”.
El
gran tema que se debatió aquí fue el siguiente: ¿Cuándo una Provincia invade
competencia local en materia electoral se viola directamente el artículo 123 de
la C.N. o solo se violan las disposiciones de la Constitución Provincial? ¿O se
violan simultáneamente ambas constituciones? ¿Es la autonomía municipal un tema
de derecho público provincial o también de derecho constitucional nacional?
El
tema no fue simple y de ello da cuenta la diferencia de criterios entre la
mayoría y la disidencia. Con esto no queremos decir que el voto de Argibay sea
el correcto en el caso, puesto que asignar solo competencia provincial
implicaba dejar que resuelva el mismo Tribunal Superior Provincial que
convalidó actos lesivos en la modificación del Tribunal Electoral Municipal. Y
esperar a que este resuelva y luego ir en queja a la CSJN llevaría a que el
tema quede abstracto.
Pero
esta tradición federal –sobre la cual la CSJN siempre ha insistido desde sus
orígenes- y que hace al núcleo del derecho público provincial y municipal
parece que puede mutar. Es que desde Rivademar en 1989 y desde el artículo 123
dado en 1994, el régimen municipal argentino dejó de ser un tema constitucional
puramente local sino que es también federal. Esta bifrontalidad no la hemos
asumido plenamente, pues es parte de una transición paradigmática sin duda
alguna, la cual seguimos transitando y a veinte años de iniciada han madurado
las condiciones para ver que debe o no revisarse en el punto.
5-Es necesario abandonar la expresión “mínimas” fijado en Rivademar:
Veinte años de jurisprudencia fueron
posibles de limitarse a pocos fallos –de los que excluimos no pocos en materia
de poder de policía o tributaria que hacen también a la autonomía- gracias a una invalorable reflexión que aprendimos un
año atrás: la Corte Nacional tuteló de modo claro la cuestión institucional
pero no así la competencial (Deb, 2008).
Este medular punto de vista se explica
por cuatro límites que nuestro derecho esta atravesando y que se dan por lo
común en este caso entrelazados:
1-Limites del
control de constitucional clásico.
2-Limites del
control de constitucionalidad federal sobre la materia provincial.
3-Limites de la
garantía de la autonomía argentina en materia competencial.
4-Limites del
derecho municipal.
El punto 1 es el más simple, en tanto
el papel que desempeña el control de constitucionalidad en nuestras sociedades
actuales es muy diferente del registrado décadas atrás. Media un importante
acuerdo en doctrina que la jurisprudencia actual de la CSJN confirma, en tanto
se afianza su rol de garante del control de constitucionalidad (Gelli, 2005).
La expansión del control de
constitucionalidad en relación a derechos fundamentales también se registra en
la relación entre órganos estatales: “Si bien el principio de proporcionalidad
se aplica preferentemente en el campo de las relaciones entre el Estado y la
persona, Carlos Bernal Pulido sostiene que también es extensible a las
relaciones entre órganos de derecho público” (Gil Domínguez, 2005:73).
El punto 2 es uno de los grandes temas
de nuestro federalismo pero también del federalismo contemporáneo (Hernández y
otros, 2005). Si bien es un tema muy tratado en el derecho argentino (el
clásico control de constitucionalidad en cabeza de la CSJN sobre las
constituciones provinciales) el tema no es lineal a poco que se lo profundice:
“No resulta para nada sencillo hacerse de los patrones centrales que atienden
la cuestión. Es del caso señalar que la jurisprudencia sobre el particular es
abultada y más que frondosa. También lo es que en no pocas ocasiones ha
conocido de marchas y retrocesos”
(Spota, 2003:86).
El cambio se registra en que la CSJN
pasó de su tradicional posición de invalidar aspectos puntuales de constituciones
provinciales por afectar el reparto federal de competencias para adentrarse en
el análisis de la violación del artículo 5º de la CN, como se comprobó en los
casos “Irribarren” (Fallos, 322:1253) o “Bruno” (311:460) donde se trataron
determinados aspectos de la regulación provincial de la función judicial que la
Corte determinó como inconstitucionales.
En esta línea el gran tema a tratarse
no es otra que la reelección indefinida de los gobernadores establecida en un
puñado de constituciones provinciales y si ello afecta o no el principio
republicano. Y si esta cuestión a su vez merece –o no- el mismo análisis en
cuanto a la reelección indefinida de los intendentes municipales.
Simultáneamente se abre toda una gama
de casos que tienen que ver con la operatividad de tratados de derechos humanos
en las provincias (Carnota, 2007), tema que si se lo enfoca desde la cuestión
de los derechos fundamentales parece simple: la regla que magistralmente sentó
Bidart Campos sobre que en materia de declaraciones, derechos y garantías las
provincias pueden de más, no de menos; si regulan de menos hay un piso igual y
operativo en todo el país (Bidart Campos, 1995). Pero no es nada simple cuando
se requieren ajustes estructurales y organizativos que inciden sobre la
autonomía provincial (entre otros el caso “Verbistky” de la CSJN del 3-5-2005).
El punto 3 (la autonomía como una garantía) es el que
merece mayor atención porque no ha sido bien analizado en Argentina, si bien
desde hace varios años tuvo incorporación a partir del artículo 225, 2º parte
de la Constitución de la Provincia de Río Negro (“...en caso de superposición o
normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación
del municipio en materia específicamente comunal”) y luego tratamiento por
parte de la doctrina municipalista (Losa, 1995) y poco a poco en el derecho
administrativo.
“La garantía institucional puede entenderse, entonces, como la presencia
de un núcleo indisponible por el órgano encargado de configurar concretamente
la institución, sin perjuicio de la posibilidad eventual, según criterios de
oportunidad o mérito políticos, de ampliar dichas competencias y potestades, de
entenderlo conveniente...Trasladando estos conceptos a nuestra realidad
constitucional, la concreta configuración institucional de la autonomía
municipal corresponde al constituyente provincial, quien debe determinar los
ámbitos materiales de competencias, las formas de vincularse con las otras
instancias de poder y los instrumentos de control...<sin embargo> debe
dársele algún grado de participación en aquellos asuntos o cuestiones que
resultan de competencia nacional o provincial pero que afecten de alguna manera
“los propios intereses del municipio” (Gaggiamo y Capdevila, 2003-12, 14).
Pero
su desarrollo pleno lo llevó adelante Ana María de la Vega de Díaz Ricci en
obra que tiene como objeto el tema. La autonomía municipal al tener un carácter
abierto y principista, como concepto constitucional se completa o cierra en los
procesos normativos y jurisprudenciales. Esto implica asumir una concepción en
torno de normas, reglas y principios que nos lleva al criterio de “bloque
constitucional local” como nueva categoría propuesto por la autora, quién
relevando las constituciones provinciales demuestra que las mismas regulan más
o menos bien lo relativo a la organización de los poderes municipales pero poco
o mal el juego de competencias, siendo así este el flanco más débil del régimen
municipal argentino, no teniendo el municipio suficientes garantías para
tutelarlas.
Claro que esta debilidad del sistema
competencial municipal no se puede resolver con un listado taxativo de
competencias en la constitución provincial por una simple razón temporal: lo
que puede y debe hacer –o no- un municipio no es un tema apriorísitico ni
sustancial sino que surge de un juego de principios constitucionales pero
también infraconstitucionales. Y por cierto ni siquiera jurídicos, porque el derecho en este punto
debe más bien procesar lo que fijen primero los otros reguladores (economía,
política, etc).
El
problema es que la autonomía como garantía en general en nuestro país ha tenido
un carácter de resistencia pasiva, en tanto solo tutela un núcleo esencial de
la institución municipal, que es lo que ha hecho la Corte desde “Rivademar”, cuando fija la doctrina de que “...las leyes provinciales no sólo deben
imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de las
atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido”. Y este tipo de
control “pasivo” bien puede tolerar los vaciamientos competenciales: “La
autonomía reducida a tales contornos sería más bien una negación de ella,
configurándola en los límites de la supervivencia y no del vigor existencial”
(De la Vega, 2006:127).
Las
normas del bloque de constitucionalidad son normas interpuestas entre la CN y
el legislador, cuya función es de desarrollo y cierre de las aperturas (hacia
abajo en relación al estado plurilegislativo y hacia arriba en relación a los
tratados de derechos humanos) y que en España precisamente tienen como objeto
la “función de delimitación competencial”.
“La
utilidad de esta herramienta deviene del sistema normativo complejo por el cual
se instrumenta la autonomía municipal en Argentina. La Constitución Nacional
aparece incompleta: remite a las Constituciones Provinciales su correcta
regulación y éstas configuran distintas formas de organización
municipal...consecuencia de lo expuesto es la complejidad del concepto de
autonomía municipal en la Argentina”. (De la Vega, 2006:118).
Llegamos
así al punto 4, pues lo que esta mutando es la naturaleza misma del derecho
municipal. Desde la mutación de su objeto de regulación que es la ciudad a las transformaciones de la forma en que se
produce este espacio jurídico. Esta es una rama del derecho que solo existe en
interactuación con otras ramas (derecho administrativo, derecho público
provincial y constitucional, derecho ambiental, derecho urbanístico, derecho
del consumido, de la minoridad, económico, etc) y escalas (supranacional,
nacional, provincial e interlocal) del sistema jurídico. Va funcionando más bien como un “derecho en
red” y no como un corte o rama del sistema jurídico. La noción de
interlegalidad, entonces, viene a explicar mejor el estado actual que la noción
clásica de conexidad.
“El
derecho municipal, entonces, se reconoce como un derecho plural, interderecho e
intersocial, abierto a lo público no estatal, heterárquico y fuera del
equilibrio. Como vemos, todas notas típicas de la condición postmoderna. Pero
lo post no significa sustitución ni salto evolutivo, pues no pocas notas del
derecho moderno coexisten y conviven, pues son insustituibles como anclas
frente a contextos muy turbulentos” (Marchiaro, 2006:11).
Y
en este punto, entonces, el papel de la Corte es similar al que juega en la
configuración de otros derechos constitucionales: como intérprete final fija el
“canon” de lo que termina siendo o no tal derecho, pero para ello debe estar
muy atenta al contexto en el cual tal derecho se aplica, surge y sobre todo en
la relación derecho constitucional-infraconstitucional. Y la particularidad que
tiene el derecho municipal es que es un “derecho interlegal” en el que lo
constitucional lo conforma también, no es algo externo. Y esta dimensión
constitucional no es solo nacional sino provincial, algo similar a lo que ocurre con el derecho público
provincial que en realidad debe tratarse ya como derecho constitucional
provincial (Mercado Luna, 2.000).
En
otras palabras, hay una interrelación muy rica entre el plano subnacional y el
nacional en la definición de los contornos de la autonomía municipal. Es la
misma interrelación que se comprobó en “Rivademar”, pues el fundamento para avanzar como lo hizo la
Corte de un modo inusitado por entonces (calificar como autónomo el texto del
artículo 5º) estuvo por el avance que se dio en el plano subnacional.
Veinte
años después estos avances están rediseñando los contornos de la autonomía de
nuevo a nivel federal, prueba de ello son los casos “San Luis”. El balance sin
duda es bueno y la crítica sobre el aspecto “competencial” solo es para
adelante, hasta hoy pudo haberse justificado.
Hacia
el futuro es imposible sostener esta noción de autonomía como “atribuciones
mínimas necesarias para el desempeño de su cometido” por la simple razón de que
el municipio argentino en el 2.009 desarrolla muchas más competencias
materiales que en 1.989.
La
analogía con la relación derechos humanos-federalismo es evidente, donde el rol
de la CSJN es relevante y fundamental ante la mora o las oscilaciones
nacionales y provinciales (Gordillo, 1996). Y esta intervención de la Corte en
la tutela de un tema “principalmente de derecho local” no lo afecta sino que lo
fortalece, entre otras cosas porque la autonomía municipal hoy es de tipo relacional
y no reactiva, procesal y no sustancial, sistémica y no estructural. “La
autonomía no se refiere tanto a materias
concretas, competencias exclusivas o sectores estancos, como al reconocimiento
de poderes de acción en cuanto ésta afecte a los intereses locales” (Lliset
Borrell, 1986:112). De allí que todo tipo de dogmatismo –incluso de los que
defendemos la autonomía- es esterilizante.
Sin
duda la Corte está en condiciones de superar esta limitación, lo cual es
perfectamente factible dejando de lado el vocablo “mínima” ya que ello no
representa el nivel de autogobierno y competencias amplias que los municipios
argentinos han logrado, lo que está ampliamente probado en la mayoría de las
constituciones provinciales (Abalos, 2004).
Así
como en Rivademar la Corte partió de lo establecido por la CSJ de Córdoba
–señera en el diseño de la autonomía como pocas- seguramente lo realizará en
próximos casos donde la materia competencial resulte el motivo de debate.
Veremos así una vez esa formidable retroalimentación entre lo subnacional y lo
nacional que en materia constitucional caracteriza a los mejores federalismos.
Es
un paso que no niega sino que se nutre del pasado reciente, sintetizándolo en
un nuevo contexto, tal como lo hizo Rivademar. Del mismo modo que lo hace en
otros temas nuestro derecho constitucional ha madurado suficientemente en
doctrina y la Corte –como ámbito institucional por excelencia- reflejará este
estado de cosas.
CITAS:
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María G. y otros. “Derecho Público Provincial y Municipal”. Volumen II, 2º ed,
actualizada, La Ley, Bs. As, 2004.
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Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades”, La Ley,
T. 1989-C, pág 47).
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