MUNICIPIO EN LA NUEVA CONSTITUCION SANTAFESINA.

            Enrique J. Marchiaro.

Revista digital Microjuris, Bs As, 7-11-2025.

 

                        Un cambio nominal asentado en principios competenciales.

                        La Constitución de la Provincia de Santa Fe de 1962 bajo un capítulo único denominado “Régimen municipal”, normaba el tema en solo 3 artículos (106-107-108) y contaba con una mención en su Préambulo.

                        La reforma del año 2025 tiene un título único denominado “Régimen municipal, regiones y áreas metropolitanas” integrado por 6 artículos, pero además con 13 disposiciones en otros artículos y manteniendo la mención en el Preámbulo.

                        El cambio es profundo, como se leerá a continuación en esta breve reseña que por esta razón no incluye análisis ni citas.

                        El texto de 1962 tenía las siguientes características: Todo núcleo de población que sea una comunidad con vida propia gobierna por sí misma sus intereses locales, siendo “municipios” las poblaciones con más de 10.000 y las que no, comunas. La ley fija la jurisdicción territorial. Los municipios se organizan por ley en base a un gobierno dotado de facultades propias, sin otras injerencias que las de la Constitución y la ley; por elección popular directa se designa por cuatro años un intendente y un concejo municipal, con representación minoritaria y renovado bianualmente, aunque la legislatura quedaba facultada para cambiar en su totalidad el sistema de elección. Se le reconocen las atribuciones necesarias para una eficaz gestión de los intereses locales, pudiendo recaudar y disponer sus propios recursos, participando en gravámenes directos o indirectos provinciales con un mínimo del 50 % del impuesto inmobiliario y asegurándose una distribución proporcional, simultánea e inmediata.  Dichas disposiciones se aplicaban por ley para las comunas, integradas por una Comisión Comunal elegida directamente y renovada cada 2 años en su totalidad. Finalmente, el PL podría intervenirlos al solo efecto de constituir sus autoridades en caso de acefalía total o para normalizar una situación institucional subvertida.

                        Durante décadas entonces Santa Fe solo reconocía un grado relativo de autonomía municipal, pues se impedía el dictado de la carta orgánica pero además se regulaba lo local en gran parte por ley provincial, lo que motivó que la CSJN en el año 2020 dictara la causa “Festram”, por la cual consideró que…“La falta de adaptación de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, vigente desde 1962, al standard del art. 123 de la Constitución Nacional, importa -entre otras consecuencias- mantener formalmente la vigencia de leyes que, como la que es materia de análisis en la causa, no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación sino como un valladar de la autonomía.”

                        Esta sentencia provocó que se superará el veto mutuo que tuvo la dirigencia política santafesina durante 30 años y se sancionó en diciembre de 2024 la ley de convocatoria 14.384 que tuvo el tema municipal como uno de sus principales puntos.

                        El debate de la convención fue breve (60 días hábiles) pero logró enmendar dos limitaciones de origen que podrían haber incidido negativamente en el futuro texto: la apertura a la sociedad civil y los necesarios consensos que van más allá de las mayorías ocasionales. Ambas limitaciones en el tema municipal eran serias, tal el caso del art. 3º de la ley de convocatoria que establecía que la primera carta orgánica sería sancionada por los actuales concejos municipales, lo cual fue observado como inconstitucional y aceptado por la Convención.

                        Otro tema muy complejo -para esta o cualquier reforma constitucional- fue la de detallar o no las competencias municipales o bien establecer algunos “principios competenciales” . Primo el segundo criterio y fue una solución adecuada, pues se receptaron principios de gran valor constitucional en lo organizativo y competencial.

                        Del mismo modo, se lograron consensos en numerosos artículos, pues teniendo el oficialismo mayoría propia para imponer su agenda, supo acordar primero al interior (pues es una coalición de gobierno cuyos convencionales presentaron todos proyectos diferentes) y con la principal oposición (el sector justicialista) pues el resto de los convencionales como fueron los  libertarios y los denominados celestes se opusieron de plano a gran parte de la reforma, bloqueando incluso la misma con una acción judicial que fue rechazada en 1º y 2º instancia.

                        Con buen criterio se aprobó un texto unificado (numerosos artículos de 1962 tienen ahora otra numeración) por lo que la lectura impide ya identificar el viejo y el nuevo texto, lo cual ayudara sobremanera al intérprete. De 116 artículos se pasa a 161, pues se reformaron 43 y se agregaron 44.

                        Veamos a continuación cual es el contenido de la temática municipal, la que por cierto comienza con una nueva denominación “Régimen municipal, regiones y áreas metropolitanas” que refleja con precisión uno de los grandes aportes que el constitucionalismo santafesino realiza en el aspecto intermunicipal y metropolitano.

                        Un detalle menor fue que la reforma no contempló el art. 108, por lo que la intervención municipal como instituto sigue vigente (con otro número de artículo) aunque la misma será el remedio extremo en tanto se ha establecido la figura del “conflicto de poderes municipales”.

                        Entonces, contamos con 6 artículos propios, 13 dispersos y una mención en el Preámbulo. Pero también hay disposiciones de otro tipo que se aplican indirectamente a lo municipal (los artículos 1, 12, 6, 8, 10, 12 y otros más) por la simple razón de que son institutos o derechos de alcance general que constituyen importantes núcleos del sistema jurídico nacional y provincial aplicable siempre a lo municipal, con o sin adhesión del mismo.

                        En adelante los 13 artículos denominados dispersos se reseñan omitiendo aquellas partes no relevantes para comprender de inmediato el tema, bajo la fórmula “sigue artículo” o SA

                        Dentro de los mismos se destacan dos: el relativo a ordenamiento territorial y el derecho a la ciudad, este último también es la gran novedad del texto santafesino, pues ninguna constitución argentina lo reconoce a la fecha.

                        La expresión “municipio” para todo tipo de población estable con vida propia, dejando además a la ley orgánica futura la determinación de un mínimo piso de habitantes estables, ha sido no solo correcta sino que enmendó la calificación previa que era errónea, pues en 1962 se designó municipios a las ciudades (10.000 habitantes) y comunas a aquellas que no lo eran, cuando “municipios” en el derecho municipal argentino son todos los entes territoriales con población estable, los cuales pueden ser ciudades, pueblos, villas o colonias.

                        El sistema municipal santafesino bajo estas bases y con delimitación territorial por ley, sigue constituido como “municipio distrito”, ya que la reforma no sometió a debate siquiera este elemental aspecto, el cual es una de sus mayores fortalezas, incluso a futuro, pues los entes intermunicipales y metropolitanos se asentarán sobre este sistema.

                        Al final, las disposiciones transitorias relativas a lo municipal también se reseñan de modo acotado para facilitar la lectura.

                        Para ubicar al lector de modo gráfico se agregarán algunas negritas.

 

                        13 artículos dispersos que incluyen competencias municipales.

 

ART. 9) La Provincia y los municipios son responsables por los daños que ocasionen. (SA).

ART. 22) Toda persona tiene derecho al cuidado integral de su salud en todos los ciclos de la vida…La Provincia…regula, articula y fiscaliza todas las acciones y prestaciones de salud en su territorio y concreta la política de salud en coordinación con los otros niveles gubernamentales y otras entidades públicas o privadas (SA)

ART. 30) Toda persona…(SA) La seguridad pública y ciudadana es un deber indelegable e irrenunciable de la Provincia dirigido a …(SA) Se funda en la planificación estratégica, la producción y análisis de información, la evaluación de resultados, la articulación con la Nación y los gobiernos locales y la participación de la comunidad (SA).

ART. 32) La Provincia protege los derechos de consumidores y usuarios. Gozan en sus relaciones de consumo de los siguientes derechos…(SA). Adopta, en coordinación con los municipios, medidas de educación para el consumo, de promoción de asociaciones de consumidores y usuarios, de consumo sustentable, de prevención de conflictos y de riesgos en el entorno físico y digital; y especialmente para los consumidores y usuarios hipervulnerables de protección contra los riesgos de la publicidad, del sobreendeudamiento y de las cláusulas contractuales y prácticas abusivas.

ART. 35) La Provincia reconoce el derecho a la ciudad fundado en el uso pleno y equitativo, en su función social y ambiental, en los principios de participación ciudadana, gestión democrática, justicia espacial, equidad social e intergeneracional y respeto a la diversidad cultural.

La Provincia favorece el arraigo poblacional mediante políticas de integración territorial, la vinculación del entorno urbano y rural y el acceso equitativo al hábitat digno.

Impulsa el derecho a la movilidad y sistemas de transporte integrados, accesibles, seguros y sostenibles; la integración socio-urbana; los sistemas de gestión integral de riesgos; y la recuperación del incremento del valor en bienes privados producidos por inversión o decisión estatal, urbanización o planificación públicas para financiar infraestructuras, servicios y ordenamiento territorial y ambiental de acuerdo con lo dispuesto por la normativa.

Promueve políticas especiales para el desarrollo sostenible de ciudades pequeñas e intermedias y generar impactos económicos, sociales y ambientales positivos en zonas urbanas, periurbanas y rurales.

ART. 45) La Provincia promueve un sistema de gestión pública eficiente, transparente, sostenible y orientado a la generación de valor público…(SA) Organiza diseños institucionales sustentados en pautas de coordinación interjurisdiccional e intersectorial, participación ciudadana e inclusión de distintas perspectivas. (SA).

ART. 49) La Provincia, en coordinación con los ámbitos municipal, intermunicipal y regional, promueve una política integral de planificación y ordenamiento del territorio urbano, periurbano y rural, destinada a favorecer su desarrollo integrado en las dimensiones regional, metropolitana y local.

La normativa establece los lineamientos e instrumentos de planificación y ordenamiento territorial con base en criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica y con perspectiva climática, con la finalidad de: 1-promover la equidad territorial, el equilibrio entre lo urbano y lo rural; 2-fortalecer los municipios pequeños e intermedios; 3-favorecer el desarrollo urbano sostenible, compacto y eficiente; 4-regular el suelo y sus usos contemplando su función social, ambiental y económica;  5-preservar el ambiente, la calidad paisajística y el patrimonio natural, cultural e histórico; 6-impulsar la participación ciudadana.

ART. 51) La Provincia y los municipios establecen, en el ámbito de sus respectivas competencias, marcos regulatorios para la organización, la gestión directa o indirecta y el control de los servicios públicos, de conformidad con los principios de igualdad, universalidad, regularidad, continuidad, obligatoriedad y sostenibilidad. (SA)

ART. 87) Es incompatible el cargo de diputado o senador con cualquier otro de carácter nacional, provincial o municipal, sea electivo o no, excepto los cargos docentes y las comisiones honorarias eventuales de la Nación, de la Provincia o de los municipios, que solamente pueden ser aceptadas con autorización de la Cámara correspondiente, o si ésta estuviere en receso, con obligación de dar cuenta a ella en su oportunidad.

Los agentes de la Administración pública provincial o municipal que resultaren elegidos diputados o senadores quedan automáticamente con licencia, sin goce de sueldo, por todo el tiempo que dure el mandato (SA)

ART. 90) Corresponde a la Legislatura: 5) legislar en materia de régimen municipal, áreas metropolitanas y regiones, según las bases establecidas por la Constitución Nacional y por esta Constitución…17) legislar en materia rural, fiscal, de protección del ambiente, ordenamiento territorial, convivencia, seguridad alimentaria, derechos de consumidores y usuarios, educación, salud, deporte y seguridad social, sin perjuicio de las competencias que en estas materias le puedan corresponder a los municipios.

ART. 107. El gobernador de la Provincia tiene a su cargo: 20) diseña, planifica y ejecuta la política de seguridad provincial y la política criminal, en coordinación con los otros poderes provinciales y municipales y con las autoridades competentes en la persecución penal de los delitos; 21) presta el auxilio de las fuerzas de seguridad a todos los órganos, entes y autoridades provinciales y municipales, conforme a la ley;

ART. 125) Los miembros del Poder Judicial no pueden actuar de manera alguna en política. Los magistrados y funcionarios no pueden ejercer profesión o empleo alguno, salvo la docencia en materia jurídica, las comisiones de carácter honorario, técnico y transitorio que les encomienden la Nación, la Provincia o los municipios…(SA).

ART. 129) Compete exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento y resolución de: ...6) los conflictos que se susciten entre la Provincia y un municipio, entre municipios, o entre los órganos de un mismo municipio.

 

                                                                       CUARTA PARTE

Título único: Régimen municipal, regiones y áreas metropolitanas

Capítulo primero: Régimen municipal

ART. 154) Todo núcleo de población organizado como comunidad con vida propia se constituye como municipio y se gobierna por sí mismo con arreglo al ordenamiento jurídico.

La Provincia reconoce a los municipios como base de su organización territorial y democrática; y garantiza su autonomía en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero, de conformidad con lo previsto en esta Constitución.

La ley establece la delimitación territorial de los municipios y resuelve los casos de fusión y segregación.

ART. 155) La organización de los municipios y la determinación de los alcances y contenidos de la autonomía municipal son establecidos por el ordenamiento jurídico de acuerdo con las siguientes bases:

1)      el gobierno municipal es democrático, representativo y republicano;

2)      los municipios que tengan más de diez mil habitantes pueden dictar sus propias cartas orgánicas que deben contemplar: a) estructura institucional local conformada por un intendente, un Concejo Municipal y un órgano de control externo; b) procedimiento, órgano y mayorías agravadas para habilitar reformas a la Carta Orgánica;  c) organización de la Administración Pública local con sus deberes, atribuciones y competencias para una adecuada gestión de los intereses locales; d) mecanismos de democracia directa y participación ciudadana; e) integración de regiones, áreas metropolitanas, asociación intermunicipal y supramunicipal; y articulación de competencias con la Provincia; y,  f) todo lo referido a la mejor organización del gobierno local y de la comunidad en el marco de las previsiones del ordenamiento jurídico. Las cartas orgánicas se sancionan por una Convención Municipal, convocada al efecto por una ordenanza dictada por el Concejo Municipal.

3)      los municipios que no tienen carta orgánica son organizados por la ley sobre la base de un gobierno local elegido directamente por el pueblo, cuya organización garantiza el cumplimiento de la función ejecutiva y la función legislativa, elegidos de la misma manera, por el mismo plazo y con representación proporcional y órganos o sistemas de control;

4)      para determinar el número de habitantes se toma como base el sistema que determine la ley y en su defecto el último censo nacional;

5)      la ley y las cartas orgánicas establecen las pautas y límites de las remuneraciones de los funcionarios municipales;

6)      los titulares de los órganos con función ejecutiva y los integrantes de los órganos con función legislativa de todos los municipios duran cuatro años en sus funciones y son reelegibles una sola vez de manera consecutiva. Si han sido reelectos no pueden ser elegidos nuevamente sin el intervalo de un período;

7)      las elecciones de autoridades municipales y el sistema electoral se rigen por ley provincial. Se realizan en forma conjunta con las elecciones de autoridades provinciales. En los municipios con más de veinte mil habitantes la renovación de los Concejos Municipales se realiza por mitades cada dos años;

8)      los municipios tienen los deberes, atribuciones y competencias expresas e implícitas que se derivan de esta Constitución y de la naturaleza de sus funciones para la gestión de los intereses locales, con base en los principios de garantía de la autonomía, de subsidiariedad y de solidaridad horizontal y vertical;

9)      las transferencias de competencias, servicios o funciones por parte de la Provincia a los municipios se deben realizar en forma concertada, con aprobación legislativa provincial y local y con la correspondiente asignación de recursos por parte de la Provincia;

10)  las cartas orgánicas, toda ley que trate materia municipal, las relaciones de los municipios entre sí y con otros entes o ámbitos estatales se ajustan a los principios de colaboración, participación, auxilio, cooperación y coordinación; y,

11)  la Provincia brinda asistencia técnica a los municipios para colaborar en la mejora de sus capacidades y para gestionar sus intereses locales.

ART. 156) El tesoro municipal se integra con: 1-los recursos propios establecidos y recaudados en el marco de sus competencias, con base en los principios de legalidad tributaria, igualdad, irretroactividad, no confiscatoriedad, equidad, proporcionalidad, capacidad contributiva, simplicidad, certeza y en armonía con los regímenes nacional y provincial. El régimen tributario puede inspirarse en criterios de progresividad; 2-la renta de los bienes propios; 3-el producido de la actividad económica y los servicios públicos que presten; 4-la coparticipación de tributos provinciales y nacionales, las transferencias automáticas y no automáticas provenientes del presupuesto nacional y provincial y los aportes de fondos especiales creados y regulados por ley; 5-donaciones, legados, subsidios, subvenciones, aportes especiales y otros ingresos no tributarios; y 6-empréstitos y operaciones de crédito público de carácter interno y externo destinadas al financiamiento de obras de infraestructura, bienes de capital y conversión de deuda existente. Los servicios de la totalidad de la deuda a cancelarse en cada ejercicio no pueden comprometer más de la cuarta parte de los recursos del mismo. Las operaciones de crédito de los municipios deben contar con autorización por ordenanza municipal y de la Provincia. Los municipios de más de doscientos mil habitantes solo requerirán autorización provincial cuando la totalidad de los servicios de la deuda a cancelarse en cada ejercicio supere la doceava parte de los recursos del mismo.

ART. 157) La Provincia participa a la totalidad de los municipios un porcentaje de los recursos provenientes de la coparticipación federal y de los impuestos provinciales que recaude, de conformidad con un sistema de coordinación financiera que asegure la remisión automática de los fondos.

La ley de coparticipación debe aprobarse por mayoría absoluta de la totalidad de integrantes de cada Cámara. Para la distribución primaria debe contemplar las competencias, servicios y funciones de la Provincia y del conjunto de los municipios, y para la distribución secundaria porcentajes de reparto basados en criterios objetivos y en los principios de proporcionalidad, eficiencia fiscal y redistribución solidaria, dando prioridad a un grado equivalente de desarrollo, a la constitución de áreas metropolitanas u otras instancias asociativas y a la calidad de vida e igualdad de oportunidades de sus habitantes.

ART. 158) La Provincia puede intervenir por ley o por decisión del Poder Ejecutivo en receso de la Legislatura, con cargo de dar cuenta inmediata a ésta, los municipios a los solos efectos de constituir sus autoridades en caso de acefalía total o de normalizar una situación institucional subvertida. En el caso de intervención por resolución del Poder Ejecutivo la Legislatura puede hacerla cesar al examinar los fundamentos de aquélla.

Capítulo segundo: Regiones y áreas metropolitanas

ART. 159) Los municipios pueden celebrar convenios entre sí, con entes supramunicipales, con la Provincia, con otras provincias y sus municipios, con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y con la Nación con el fin de promover el desarrollo regional; organizar la prestación de servicios; la realización de obras públicas; implementar mecanismos de cooperación técnica y financiera; fortalecer capacidades institucionales y administrativas; planificar, ejecutar y evaluar políticas públicas de interés y utilidad común; y para concertar el ejercicio de facultades concurrentes e intereses comunes.

A esos fines, pueden constituir regiones, áreas metropolitanas, regímenes de asociación intermunicipal y supramunicipal y crear organismos y entes que las organicen.

Las áreas metropolitanas y regiones intermunicipales pueden constituirse como personas de derecho público de carácter no estatal, de conformidad con lo que prevé la ley y con la aprobación de los órganos legislativos de los respectivos municipios. Su instrumento constitutivo debe contemplar un gobierno democrático que garantice la participación estable de sus integrantes, la equidad en el manejo presupuestario, la sostenibilidad en el tiempo de los proyectos de interés común y la incorporación de la Provincia, que será necesaria cuando exista materia concurrente.

La Provincia promueve la colaboración intermunicipal y la regionalización local y metropolitana.

Los municipios pueden celebrar convenios con organismos internacionales de integración y cooperación.

Disposiciones transitorias.

 

22º: Los Departamentos Ejecutivos podrán remitir a los Concejos Municipales un proyecto de ordenanza de declaración de necesidad del dictado de la Carta Orgánica convocando para tales fines a una Convención Estatuyente y pueden incluir en ella normas relativas a la implementación de las competencias propias de la autonomía establecidas constitucionalmente.

23º: La unificación de las elecciones de los mandatos provinciales y municipales conforme lo previsto en el artículo 155 de esta Constitución comenzará a regir a partir del año 2035. A tales fines: 1) los titulares de Departamentos Ejecutivos que se elijan en el año 2029 serán electos por un período de seis años, por única vez; 2) todos los concejales de municipios con menos de veinte mil habitantes que fueron electos en el año 2025 desempeñarán su mandato hasta el año 2029. No se aplicarán los resultados de los sorteos realizados en función de las previsiones del artículo 23 de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 2.756; y, 3) los concejales de municipios con menos de veinte mil habitantes que se elijan en el año 2029 desempeñarán su mandato hasta el año 2031, período que no será considerado a los fines de la aplicación de límites a las reelecciones.

24º: Los mandatos de las autoridades municipales y comunales que se encuentran en ejercicio al momento de sancionarse esta reforma no son considerados como primer período. Para las autoridades comunales cuyo mandato comienza en diciembre del año 2025 este no será considerado primer período. Para los titulares de Departamentos Ejecutivos y concejales cuyo mandato comienza en diciembre del año 2025 este será considerado como primer período.

25º: La Legislatura deberá sancionar una nueva Ley Orgánica de Municipios de acuerdo con las disposiciones de esta Constitución, dentro del plazo de un año contado a partir de su entrada en vigencia.

26º: Las ciudades que a la fecha de entrada en vigencia de esta Constitución se encuentran organizadas institucionalmente como municipios con un Departamento Ejecutivo y un Concejo Municipal y tengan menos de diez mil habitantes podrán decidir si mantienen su estructura institucional actual o adoptar la estructura institucional que contemple la nueva Ley Orgánica de Municipios.  La decisión de adoptar la nueva estructura institucional debe ser formalizada a iniciativa del Departamento Ejecutivo, aprobada por ordenanza sancionada por dos tercios de integrantes de sus Concejos Municipales y comunicada a la Legislatura.

27º: La ley que establece el régimen de coparticipación previsto en el artículo 157 deberá dictarse dentro del plazo máximo de dos años contado a partir de la entrada en vigencia de la presente. No podrá modificarse en desmedro de la totalidad de los municipios la distribución de recursos vigente al momento de la sanción de esta reforma.