QUE HA DICHO Y QUE NO LA CSJN EN EL CASO “FESTRAM”.

Enrique José Marchiaro.

Rubinzal-Culzoni, Febrero 2021-Cita: RC D 138/2021

 

¿Es válido afirmar que “Festram” invalida todo el sistema constitucional y legal santafesino en materia de autonomía municipal? ¿Se puede iniciar su reforma desde lo legal, posponiendo la reforma constitucional?

 

                        ¿Qué ha resuelto la CSJN el 29-10-2020 en autos “Asociación Personal Municipal Las Colonias c-Festram y otros s/ Amparo”?  Que “una parte” del sistema paritario municipal santafesino es inconstitucional y que las autoridades provinciales deben cumplir con el art. 123 de la CN.

                        El fallo adhiere en su primer considerando al dictamen del Procurador V. Abramóvich, el cual solo analizó un tema: el aporte solidario impuesto a los afiliados de un gremio no adherido a la Festram es inconstitucional por violatorio de la libertad de elección sindical.

                        Pero a partir del segundo considerando los ministros ven más allá y analizan el tema en en un marco mayor: el de la autonomía municipal, lo cual desarrollan en básicamente tres considerandos.

                        El que afirma que la exclusividad a favor de una entidad de segundo grado en la negociación de la paritaria municipal “…se encuentra en tensión con dos cláusulas constitucionales. Por un lado, afecta la unidad normativa reglada por el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional al oponerse a la prioridad que el art. 35 de la ley nacional 23.551 otorga al sindicato de primer grado (art. 35); por otro, y esto es relevante en términos de la organización federal del país, menoscaba el principio de autonomía municipal establecido por los arts. 5° y 123 de la Carta Magna”.

                        El más fuerte a nivel institucional, cuando afirman que…“La falta de adaptación de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, vigente desde 1962, al standard del art. 123 de la Constitución Nacional, importa -entre otras consecuencias- mantener formalmente la vigencia de leyes que, como la que es materia de análisis en la causa, no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación sino como un valladar de la autonomía.”

                        Y el que concluye que una paritaria única para todos los municipios conspira contra la posibilidad de negociación colectiva municipal, “…sustrayéndole atribuciones mínimas de gestión y administración de sus asuntos locales”.

                        La parte resolutiva tiene dos puntos: Deja sin efecto la sentencia apelada y dispone “Exhortar a las autoridades provinciales a dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento del mandato que emerge del art. 123 de la Constitución Nacional”.

                        En este artículo solo veremos el alcance de la “exhortación”, pues el tema central de la sentencia tiene cierta complejidad: “¿Puede regular la Provincia el régimen de empleo municipal con alcance obligatorio para todos los gobiernos locales? Pero dicha pregunta abre otras muy difíciles de responder a priori: ¿Si la Provincia puede regular, ello solo en sus bases? ¿Qué márgenes de adaptación, adhesión, modificación tienen los municipios? ¿Cuándo una ley provincial de empleo público municipal contraviene la autonomía municipal?” (1).

                        Es que los temas de la autonomía no merecen respuestas genéricas   abstractas, pues como todo “principio jurídico” sus márgenes de interpretación son importantes. Además, los temas sindicales siempre son objeto de fuerte discrepancia, prueba de ello es que la cuestión de la regulación del empleo municipal en cabeza de provincia y-o de municipios es muy debatido en los tribunales argentinos. Veamos dos posiciones diametralmente opuestas que analizan Festram.

                        “No es casual que la Provincia de Santa Fe –reticente a más de 25 años de la última reforma federal- continúe en un ejercicio del poder provincial que avasalle y menosprecie al municipio en su capacidad de generar normas de empleo municipal, todo por el contrario, generando marcos normativos uniformes y que desconocen la capacidad de participación, negociación y acuerdos por parte de la autoridad local. En sentido similar ha ocurrido en la Provincia de Buenos Aires cuando su propia legislatura sancionó la Ley 11.757 (Estatuto de Empleo Público Municipal) creando un marco jurídico de empleo uniforme y obligatorio para los 135 municipios de la Provincia de Buenos Aires.- Dicha ley provincial fue atacada en su validez constitucional por una acción declarativa de inconstitucionalidad promovida por el Intendente Municipal de San Isidro y que luego de 18 años la Suprema Corte Bonaerense resolvió declarar su inconstitucionalidad y mandar a que la legislatura sancione un nuevo marco normativo general o ley marco que respete la autonomía administrativa de los municipios” (2).

                        “La ley 9996 de Comisión Paritaria no conspira contra la posibilidad que los distintos municipios negocien colectivamente, en su carácter de empleadores, con sus trabajadores, sino que bajo el principio protectorio fija un estándar de mínima para luego negociar en cada jurisdicción. La Corte Suprema de Justicia de Santa Fe desarrolló al respecto un marco argumentativo que establecía que el piso negocial lo otorgaba la ley 9996 sin restringir la negociación colectiva local, que era el ámbito donde los sindicatos de primer grado -pertenezcan o no a FESTRAM- podían mejorar la oferta base” (3).

                        Estas mismas preguntas tuvieron sus primeras respuestas en el célebre caso “Rivademar” hace 31 años, el cual se dio paradojalmente contra la Provincia de Santa Fe. ¿Qué cambio de Rivademar a Festram? Algo fundamental, cual es el alcance que la CSJN le da al núcleo de la autonomía municipal.

                        Siempre el tema local se analiza en relación a temas que conforman la autonomía, nunca es un tema en abstracto. El abanico es inmenso, tanto como es el cúmulo de funciones que van desempeñando los municipios argentinos (4).

                        Para quienes seguimos estos temas no hubo sorpresa alguna, pues la CSJN confirma su evolución en la defensa de la autonomía municipal, que pasó de la expresión “atribuciones mínimas necesarias” a una de “mayor grado posible de atribuciones municipales”.

                        Ello está muy lejos de invalidar per se todo un sistema constitucional y legal provincial. No se ha declarado la inconstitucional los artículos 106 al 108 de la Constitución de la Provincia de Santa Fe ni tampoco de la legislación por la que se regula materia municipal y comunal.

                        Sin embargo, se llegó a sostener que “La Corte fulmina todo el sistema de Municipios y Comunas santafesino, ya que dice que todas las leyes en que la Provincia impone algo a Municipios y Comunas son inconstitucionales. Así que las obligaciones de los municipios con sus trabajadores ya no dependen de la ley provincial, pero tampoco el régimen electoral, el sistema tributario, las reglas de habilitación de comercios, las zonas urbanas y los loteos, las habilitaciones de todo tipo, las reglas entre vecinos, etc. Todos los temas que hacen a las ciudades acaban de ser devueltos por la Corte a los Municipios santafesinos. No más injerencia provincial” (5).

                        Ni en este caso ni en ningún otro la CSJN puede fallar con ese alcance, por la simple razón que el art. 123 de la CN no lo permite, el que recordemos que dispone que “Cada Provincia debe…asegurar la autonomía municipal...reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”, por lo cual se reconocen cuatro órdenes-.

                        Nunca nuestro diseño institucional constitucional de la autonomía municipal no impide la existencia de leyes provinciales que regulen materia municipal, por el contrario las exige para que se reconozca la autonomía, fijándole unos contenidos y unos límites que son propios de la institución. Lo que no pueden hacer esas leyes es afectar el núcleo o contenido básico de la autonomía.

                        Por supuesto que la autonomía también es materia de regulación local propia, pero ni en Argentina ni en ningún otro país del mundo se considera que esta institución determine que solo el municipio es el que la regula, pues el régimen municipal es “bifronte”, tiene una regulación externa (constituciones nacional y provincial y legislación provincial) e interna (carta orgánica y ordenanzas municipales).

                        Es claro que de los cuatro órdenes de la autonomía el primero si requiere habilitación constitucional provincial, pues las cartas orgánicas son de naturaleza constitucional. Así las provincias de Santa Fe, Mendoza y Buenos Aires violan el 123 en este punto (6).

                        Pero los otros tres órdenes de la autonomía son flexibles y no siempre tocan materia constitucional sino más bien legal. De allí que el alcance y contenido de la autonomía reconoce amplios márgenes provinciales: “Al decir autonomía la Constitución Nacional reconoce que existe “algo en común” en todos los municipios del país, y al derivar a las provincias la delimitación del alcance de la autonomía admite que las realidades locales no son idénticas, que tienen matices, diferencias o asimetrías y que cada provincia es la escala válida para ponderarlas” (7).

            Este “algo en común” o piso mínimo ha sido determinado por la CSJN, la que en una intensa labor actualizó su doctrina en estos 31 años.

            “Rivademar” (Fallos 312:326) no solo significó el fin de la visión autárquica del municipio argentino, sino que allí se fijó un test competencial que se usó durante décadas (considerando nro. 9º) que en pocas palabras identificó la autonomía como un núcleo de “atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido”.

            Dicho test fue un gran avance hacia 1989 pero a los pocos años se fue desdibujando, pues el municipio en Argentina y el mundo determinaba una visión constitucional no defensiva sino activa de la autonomía. En pocas palabras hubo un ciclo jurisprudencial que algunos denominamos de “oscilación competencial”.

            Poco a poco alumbró un nuevo test, lo que se dio a partir de uno de los casos más claros en la defensa de la autonomía político-institucional. En “Ponce c/ Provincia de San Luis” (Fallos 328:175) se utiliza la expresión “mayor grado posible de atribuciones municipales”.

            Esta evolución jurisprudencial (“atribuciones mínimas necesarias” a “mayor grado posible de atribuciones municipales”) es un sano instrumento constitucional que va corrigiendo las omisiones provinciales en la materia.

            La reforma de la constitución santafesina es elemental en esta y otras materias (8), pero mientras no se dé, es el intérprete quién debe adecuar la normativa provincial al mandato del artículo 123 de la CN.

            Así lo viene diciendo siempre la CSJ de Santa Fe: “El municipio debe ser autónomo en los límites, con los alcances y modalidades que cada constitución provincial determine…en tales condiciones, es evidente que no cualquier disposición provincial dirigida a los municipios es idónea en orden a violentar el principio de la autonomía municipal que sólo se vería hollado en caso de que aquélla la desnaturalice o altere sustancialmente, autos Cardozo del 15-5-2000 (9).

            La reforma municipal santafesina tiene ahora un nuevo impulso: “La Corte se apresta a declarar como inconstitucional aquella legislación que interpreta como un vallado, un cerco o un obstáculo para la concreción del objetivo autonómico y “expone” a la Constitución de la Provincia de Santa Fe como “inadaptada” en esta materia” (10).

            Es difícil de entender como durante 26 años primó un bloqueo mutuo entre las dos coaliciones de gobierno santafesinas, pues ambas fueron oposición y oficialismo y ambas hicieron exactamente lo mismo: en el poder fueron reformistas y en la oposición dejaron de serlo. Una conducta estratégica e institucional ajena a lo que fue una Provincia pionera en materia municipal y constitucional.

            Desde ya que la autonomía no se agota ni en la carta orgánica municipal ni en la necesaria reforma constitucional provincial. No hay problema alguno en comenzar por una modificación de las leyes orgánicas de municipalidades y comunas, pero también las conexas y luego avanzar en el plano constitucional (11).

            La reforma del régimen municipal es un proceso, como la misma autonomía. Ello requiere una clara agenda común de carácter horizontal y vertical, donde nadie quede excluido y se fijen que temas serán la prioridad. Finalmente, cuáles serán los recursos económicos que acompañarán el nuevo mapa competencial, que será en última instancia el mejor modo de medir el grado de autonomía.

            Por ahora la palabra está en el ejecutivo provincial, que ha dispuesto elevar a la legislatura un proyecto de ley, empezando a cumplir con el mandato que la CSJN ha dado en Festram.

           

Bibliografía:

 

1-Marchiaro, Enrique J. “La CSJN profundiza la autonomía municipal”, Microjuris, Cita: MJ-DOC-15661-AR, Bs AS, 24-11-2020.

2-Atela, Vicente. “Autonomía municipal, empleo público y autonomía administrativa”, Palabras del Derecho, 3-11-2020.

3-Pisarello, Juan Andrés. “La autonomía municipal como justificación para neutralizar la negociación colectiva”, Palabras del Derecho, 4-11-2020.

4-Hernández, Antonio M. “Derecho Municipal” 2º ed, Depalma, Bs.As, 1997.

5-Rondina, Domingo. “La Corte Suprema Nacional conduce a Santa Fe hacia una autonomía anárquica”, www.palabrasdelderecho.com, 3-11-2020

6-Losa, Néstor. “El derecho municipal en la constitución vigente”, 1º ed, Abaco, de R. Depalma. Bs.As, 1995.

7-Rosatti, Horacio. “Caracterización del municipio” en Revista de Derecho Público, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2005.

8-Benvenutti, José y otros. “Reformada la Constitución Nacional, ¿es necesario la Reforma de las Constituciones Provinciales?”, Colegio de Abogados de Santa Fe, 1º Santa Fe, octubre de 1994.

9-Gaggiamo, Esteban y Capdevila, Silvina. “Consecuencias de la reforma constitucional de 1994 en el régimen municipal argentino”. Jurisprudencia Argentina, Lexis Nexis, 2003-IV-1278.

10-Giuliano, Diego. “Autonomía municipal, última fase”, en proceso de publicación, Rosario, noviembre de 2020.

11-Marchiaro, Enrique J. “El régimen municipal santafesino y su reconfiguración por el control judicial y el bloque de derechos humanos” en “Revista de Derecho Público”, año 2013, nro. 1, AA VV, pág 479. Rubinzal-Culzoni, Bs As, 2013.